1水资源刚性约束条件下内蒙古西辽河流域“量水而行”工作的必要性和紧迫性
习近平总书记指出，要强化水资源环境刚性约束，坚持以水定需、量水而行、因水制宜，不断强化用水需求和用水过程治理，使水资源、水生态、水环境承载能力切实成为经济社会发展的刚性约束。落实水资源刚性约束的核心要义是“以水而定”，促进经济社会“量水而行”。在全面开启社会主义现代化强国的征程上，落实“三新一高”要求，内蒙古西辽河流域基于其水资源禀赋条件和经济社会发展定位，坚持“量水而行”更显紧迫而必要。
1.1“量水而行”是推动流域经济社会高质量发展的战略举措
党的十九大报告指出，我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段。用水方式转变是高质量发展的重要内容，对照全面建设社会主义现代化国家的高标准和严要求，越来越迫切要求将水资源作为经济布局、产业发展、结构调整的约束性、控制性和先导性指标，切实强化宏观调控，促进经济社会发展与水资源水环境承载能力相协调。在水资源刚性约束条件下，内蒙古西辽河流域必须把发展质量问题摆在更为突出的位置，以当地水资源条件合理确定经济社会发展的布局、结构和规模，从根本上改变生产方式和管理模式，推进水资源集约节约利用，倒逼经济社会发展更为绿色、更为协调、更为安全。
1.2“量水而行”是缓解内蒙古西辽河流域水资源矛盾的现实选择
内蒙古西辽河流域属于典型的资源型缺水地区，2001—2016年流域多年平均水资源开发利用率达97%，远大于水资源综合规划相关成果对该区域70%的要求。即使在2020年平水年的情况下，流域内用水总量占水资源总量的比例仍高达85%。其中，农业用水占总用水量的75%，大量开发利用了地下水，且用水效率仍略低。经初步调查显示，在高效节水条件下，流域可承载灌溉面积约1600多万亩。然而，根据有关统计，现有灌溉面积已超过这个数字，远超水资源承载能力。为缓解当地尖锐的水资源矛盾，使有限的水资源支撑当地经济社会高质量发展，内蒙古西辽河流域必须量水而行、控制对水的需求，将经济社会活动尤其是农业生产活动限定在水资源承载能力范围之内。
1.3“量水而行”是促进生态文明建设的内在要求
生态文明建设事关“两个一百年”奋斗目标和中华民族伟大复兴中国梦的实现。党的十九大报告提出“加快生态文明体制改革，建设美丽中国”。近年来，内蒙古西辽河流域用水量总体呈增加趋势，地下水储量累计亏空多达106亿立方米左右，地下水超采导致地下水水位下降、含水层疏干，引发地面沉降、河湖萎缩、生态退化等问题。同时，西辽河干流年均断流天数大幅增加，从1980—2000年98天增至2001—2016年249天，全年近70%的时间断流。2020—2021年，已累计向西辽河干流下泄生态水量2.4亿立方米，干涸了多年的河道终于重现碧水，但河道在全年50%以上的时间仍处于断流状态。在水资源刚性约束条件下开展“量水而行”工作，防止、纠正经济社会活动导致的水资源水生态损害，保障基本生态用水，能够促进生态文明建设。
2水资源刚性约束条件下推进内蒙古西辽河流域“量水而行”面临的难点
内蒙古西辽河流域“量水而行”工作在逐步推进，但受多种因素影响，仍然面临一些难点。
2.1流域发展面临双重压力
内蒙古西辽河流域存在较为尖锐的水资源供需矛盾，究其根源之一，就是农业灌溉超用地下水。目前，大部分容易采取的措施均已采取，除继续深挖农业节水潜力之外，最终必须通过退灌或者退耕来解决。内蒙古自治区水利厅根据西辽河流域水资源可利用量，测算了可以支撑的灌溉面积。初步调查显示，流域内现有灌溉面积比高效节水条件下可承载灌溉面积还要多，远超水资源承载能力。在调研中，基层同志反映：一方面要把水资源作为最大刚性约束，需要调整种植结构、退地减水；另一方面要保障粮食安全，保证耕种面积和产量双指标达标。两方面要求都很重要、都要落实，大家左右为难。亟需进一步统筹发展与保护的关系，积极化解流域发展面临的双重压力。
2.2“量水而行”意识有待加强
总体看，水利部门“量水而行”的意识较强，有“流域水资源短缺且时空分布不均，生态环境脆弱”“流域水资源承载能力有限”“不能等到生态移民的时候再开展这项工作”等客观认识，但其他部门对“量水而行”的了解还不够深入。农户层面的认识水平参差不齐，仍有相当一部分人缺乏“量水而行”意识。科左中旗等高效节水现代农业示范区的农户经过近年来的实践，充分体会到了节水带来的“五省四减三增”综合效益，节水意识普遍较高。但是针对西辽河流域更广大的农户群体，“量水而行”意识仍然较差，自觉性主动性不够。调研组在通辽市科尔沁区、科左中旗以及赤峰市松山区、喀喇沁旗等4个旗县共8个村进行入户访谈，收集了50余份调查问卷，其中半数以上的农户认为用水并不困难。这充分说明仍然缺乏必要的宣传和调动农户积极性的手段，不利于开展“量水而行”工作。赤峰在喀喇沁实施的退灌试点，引起了一定程度反弹，颇有阻力，原因之一就是有关方还没有充分意识到水资源短缺的严重性和“量水而行”的必要性急迫性。
2.3基础工作还不够扎实
主要体现在二方面：一是取用水监测计量体系需加快完善速度。总体看，通辽和赤峰两市积极推进农业用水“以电折水”方式计量，监测计量正在逐步强化，这些基础性的工作为水资源监管落地创造了必要条件。但是，也应看到，该项工作总体进度距离全面完成监测计量工作仍有差距，亟需提速。二是节水机制需进一步健全，目前尚未起到约束与激励作用。内蒙古西辽河流域虽然加大了农业灌溉节水力度，但用水效率相对于其水资源短缺的程度仍需进一步提高，节水机制有待完善。例如，大部分地区农业灌溉取用地下水只需支付电费而不缴纳水费，加上取用水监测计量体系尚不健全，部分地区农业灌溉用水仍然存在“多用不管、超用不罚”局面。
3政策建议
西辽河流域“量水而行”水资源管控工作正有序推进，水利与自然资源、农业、林草、财政等部门的联动也在逐渐加强，建议下一步从以下几方面继续推动该项工作。
3.1完善相关产业政策
为使内蒙古西辽河流域有限的水资源支撑当地经济发展和生态环境保护，必须要积极面对和化解流域发展面临的双重压力。不仅要进一步明确水资源刚性约束要求背景下流域的功能定位，推动形成共识，更要进一步加强部际协调和联动，促进因水制宜开展农业生产，进一步发挥产业结构优化调整对于节水控水的积极作用。一是推动有关部门完善相关产业政策，引导当地采取节水灌溉、轮作休耕、结构调整、发展旱作农业等措施，适度退减灌溉面积和灌溉用水量。二是进一步推动完善农业财政补贴政策、农业生产发展资金管理政策，发挥财政支农政策的引导作用，提高水与粮食政策的协同性，促进农业布局结构规模与水资源承载能力相协调。
3.2完善监测计量体系
充分利用流域内6个水文断面、20个地表水灌区取水口现有的在线监测设施，做好规模以上农业取用水监测计量。另一方面，通过模型计算和现场比对测试，加快对流域内2178个典型参照农灌机电井进行“以电折水”系数率定，与电力部门加强联动，推广“以电折水”间接计量方式，尽快全面实现计量核算。
3.3探索推行用水权交易
在条件具备的旗县，应积极探索用水权制度。一是倡导地方政府建立农业节水水权回购制度，回购通过种植结构调整、高效节水灌溉等方式节余的水量，用来增加河湖生态环境水量等。二是鼓励工业企业等新增用水户与灌区开展节水水权交易，将农业灌溉节约的水量有偿转让给工业企业，实现工农业相互支持、水资源区域间合理调配。三是通过市场机制实现灌区节约水资源在用水户间的有效流转，充分调动农户，尤其是农业大户节约用水的积极性。
3.4加大“量水而行”宣传力度
建议水利等有关部门定期开展“量水而行”相关培训和宣传，设立“西辽河流域水资源基本情况”“西辽河流域水资源承载能力情况”“生态文明建设”等主题，进行政策解读与宣传。精心组织实施宣传活动，在减少大型活动和人员流动聚集的情况下，采用线上“云宣传”、村集体广播等方式，针对广大农户做好宣传教育工作，积极引导大家扭转观念，充分认识“量水而行”的必要性和紧迫性，倡导大家自觉自愿响应和配合相关政策落实，共同推动经济社会高质量发展。
4结语
近年来，为落实习近平总书记和中央领导重要批示要求，水利部加强统筹谋划和顶层设计，地方水利等有关部门扎实推进各项工作，农户作为流域农业灌溉用水的重要主体，也自觉节水、配合政策落实。在各方努力下，西辽河流域在取水管理、超采区治理、农业节水和水量调度等方面取得初步成效。但是，对照水资源刚性约束的严格要求，西辽河“量水而行”工作仍存在一些差距，今后需要在“抓落实”上下功夫，坚持西辽河“量水而行”工作制度化、常态化，持续完善相关产业政策、强化基础支撑、提升精细化管理水平，逐步构建能够有效推进“量水而行”工作的制度和技术保障体系，以有限水资源支撑流域经济社会高质量发展。
