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开展政府购买水利监测计量服务的想法和建议

字体: 放大字体  缩小字体 发布日期:2022-08-09  来源:水利发展研究  浏览次数:43
 水利监测计量是水资源科学化、定量化、精细化管理的必要手段,也是有效配置水资源和推动水利高质量发展的基础条件。近年来,水利部高度重视水利监测计量设施的建设和运行管理,不断提高用水监测、计量能力和水平,但总体上看,我国水利监测计量设施建设管理仍然十分滞后,用水计量率不高、监测水平低下,成为贯彻落实“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”治水思路、推动水利高质量发展的突出短板。

  1 监测计量仍是制约水利改革发展甚至水治理的突出短板

  监测计量的这个突出短板表现在,既不能对全部取用水量进行有效监测计量,也不能对已有计量设施的实际用水进行准确监测计量,监测计量设施的运行维护也存在较大问题,更重要的是没有一个权威高效、统一完善的用水计量统计体系。

  1.1 大部分的灌溉用水不能实现准确有效计量

  国家标准《用水单位水计量器具配备和管理通则》(GB24789—2009)要求用水单位水计量器具配备率要达到100%,次级用水单位水计量器具配备率要达到95%。从实际情况看,除部分大型灌区、重点中型灌区节水配套改造和泵站更新改造外,其他大部分灌区灌溉用水计量设备、设施严重短缺。据调研,2018年城镇和工业用水计量率约85%,大型灌区和重点中型灌区(434处大型灌区、2157处重点中型灌区)农业取水口灌溉用水计量率达到80%,其他灌溉用水计量率远远低于这个计量率(30%~40%),甚至大量的用水是没有计量设施设备的、是不计量的。

  1.2 大多数已有取用水的计量粗放、误差大

  除农业灌溉用水计量设施设备缺乏外,现有的干、支渠用水计量大多采用水尺或标准断面计量,简陋、原始的计量设施设备导致计量统计结果与实际用水出现较大的偏差。城镇和工业用水户的用水量与自来水公司供水计量数据也大多不一致,自来水公司的计量数往往大于实际生活用水量。

  1.3 监测计量设施的运行维护存在较大问题

  目前大量用水计量设施缺乏有效运行维护。由于多数小型灌区水费收缴率低、固定投入渠道缺乏、管护机制不完善,在人员基本支出都困难的情况下只好放弃养护设施设备,造成计量设施年久老化严重,精度和准确度降低,甚至计量失效问题时常发生,进一步放大了用水计量误差。

  1.4 乏完整系统和权威高效用水计量统计体系

  至今仍然没有一个较为完整系统和权威高效的用水计量统计体系。大多数灌区取用水量等数据信息需要人工现场查看、手工作业获取,取用水量和渠道流量等数据大多是根据每年灌区用水估算(甚至都算不上估算)加分级统计汇总上报的方法获得,更谈不上数据存储及远程传送,取用水数据信息的及时性和可靠性受人为影响很大。而且迄今,无论是国家级统计年鉴(包括《中国统计年鉴》《全国水利发展统计年鉴》等),还是各地的相关统计年鉴,均没有计量率这一重要统计指标,更不用说可以从中得到相关权威的统计数据。

  正是由于这个短板的存在,使最严格水资源管理、国家节水行动、双控行动、水资源最大刚性约束等的实施效果有很多说不清楚、说不准确,也难以实施精细化、精准化管理,无法有效地推动以量价为基础的各项水利改革甚至水治理,其影响不可谓不大。

  2 目前解决监测计量短板问题的手段和措施不能适应水利高质量发展的需要

  目前解决水利监测计量短板问题的手段和措施主要是靠政府投资建设、运行维护,依靠财政经费供养水管队伍进行日常管理。与贯彻“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”治水思路和推动水利高质量发展的要求相比,传统上的解决手段和措施有很多不足甚至是困难重重。

  2.1 单纯依靠政府财政投资建设

  解决水利监测计量设施设备建设投资需要巨额资金,单纯依靠政府财政投入难度很大。由于目前没有灌溉取用水计量设施设备投入的标准规范,同时受地域、水源、精度、品牌、需求等多种复杂因素影响,很难准确测算全国灌溉用水计量设施设备的需求规模,也很难准确计算投资建设灌溉用水计量设施设备需求的资金规模。只能根据调研进行估算,2018年全国耕地实际灌溉面积为87861万亩,按全国灌溉取用水计量率为40%、亩均计量设施设备投资规模为0.2万元来估算,仅投资灌溉取用水计量设施设备的资金需求规模就达到1万亿元以上;即使是按照全国灌溉取用水计量率为70%估算,该资金需求也会达到5000亿元的巨大规模。这种规模已经接近全国目前年均水利投资规模(“十三五”期间年均投资6600多亿元),即使是分摊在“十四五”期间投资建设,也是压力巨大。

  2.2 单纯依靠各级财政经费运行维护

  单纯依靠各级财政经费进行监测计量的运行维护面临着巨大压力,也难以解决监测计量质量和效率不高的问题。2018年全国纳入水管体制改革范围的水管单位有14325个(全国万亩以上灌区有7881处),共落实公益性人员基本支出和工程维修养护支出两项经费就达301.4亿元。即使单独计算开展水利监测计量运行维护和管理的队伍,其两费支出也是很大的,实际工作中也不容易严格区分从事水利监测计量和其他维护的人员。同时还存在取用水计量效率和准确性问题,这个问题主要是由于资源配置单一、没有竞争淘汰机制造成的,通过加强管理也很难长期有效地解决这一问题。

  3 政府购买服务是一条可以有效解决水利监测计量问题的途径

  政府购买水利监测计量服务是发挥市场配置资源决定性作用和更好地发挥好政府作用的具体举措。“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”的治水思路为解决水利监测计量问题指明了方向。水利监测计量的目的是政府和社会及时获得准确无误的取用水量数据。理论上讲,只要达到了这个目的,实现用水数据的及时获得和准确无误,无关乎是国有水管单位实现的,还是私有企业实现的。因此,按照“两手发力”的要求,政府通过市场机制把水利监测计量这一部分公共服务事项,按照一定的方式和程序,交由具备条件的社会力量和事业单位承担,并根据合同约定由政府向其支付费用,是完全可行的。

  国务院要求积极推动政府向社会力量购买服务的健康发展。《国务院办公厅关于政府向社会力量购买服务的指导意见》(国办发〔2013〕96号)要求,凡社会能办好的,尽可能交给社会力量承担,有效解决一些领域公共服务产品短缺、质量和效率不高等问题。还要求各地区、各有关部门要按照有利于转变政府职能,有利于降低服务成本,有利于提升服务质量水平和资金效益的原则,在充分听取社会各界意见基础上,研究制定政府向社会力量购买服务的指导性目录,明确政府购买的服务种类、性质和内容,并在总结试点经验基础上,及时进行动态调整。党的十九届五中全会要求,充分发挥市场在资源配置中的决定性作用,更好发挥政府作用,推动有效市场和有为政府更好结合,要激发各类市场主体活力,完善宏观经济治理,建立现代财税金融体制,建设高标准市场体系,加快转变政府职能。2020年3月1日起施行的《政府购买服务管理办法》(中华人民共和国财政部令第102号)明确,政府购买服务的内容包括政府向社会公众提供的公共服务,以及政府履职所需辅助性服务。纳入政府购买服务指导性目录的服务事项,已安排预算的,可以实施政府购买服务。

  实践证明,推行政府向社会力量购买水利监测计量服务是创新公共服务提供方式、解决水利监测计量难题的有效途径。实际上,水利监测计量在一些地方已经得到了实践和探索,也取得了比较好的效果。江苏省、浙江省、安徽省等地方在政府购买水利服务领域进行了积极探索。江苏省常州市水利公共服务中的河道保洁服务已实现由点到面、由城市到市县镇三级河道全覆盖的转变;安徽省阜南县将全县48处排涝泵站维修养护任务、55处国有闸坝工程汛前维修养护任务和农村饮水安全工程42处小水厂日常维修养护任务委托给专业机电灌排公司承担;浙江省天台县实施的小型水利工程区域化集中管理试点,积极探索物业管理模式,将县域范围内的小型水利工程进行打包招标,由具有相关资质的物业公司承担区域化集中管理等。推动水利行业政府职能转变,整合利用社会资源,推动政府向社会力量购买水利监测计量服务,对于提高公共服务水平和效率,增强公众参与意识,激发经济社会活力,促进水利高质量发展都具有重要意义。

  4 政府购买水利监测计量服务的几点建议

  应充分认识政府购买水利监测计量服务的重要意义和必要性、紧迫性,准确把握并牢固坚持政府购买服务改革的正确方向,把推动政府购买水利监测计量服务作为深入贯彻“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”治水思路、推动水利高质量发展的重要举措,列入水利改革的重要议事日程,在总结经验基础上,积极稳妥、创新探索、有序推动实施工作,进一步完善水治理体系、提高水治理能力。

  4.1 研究制定水利行业政府购买用水计量和监测等服务的指导意见

  立足于水利实际,进一步明确政府购买用水计量和监测等服务的政策措施和实施办法,明确购买主体、承接主体、购买内容和购买机制等内容,厘清水利、财政等相关部门的管理职责,完善工作机制,推动部门间协调配合,共同做好政府购买水利公共服务工作。出台政府购买水利公共服务流程操作指南,规范购买流程,为推进政府购买水利公共服务提供依据。鼓励各地开展政府购买用水计量和监测服务试点。通过试点及时总结政府购买用水计量和监测服务好的做法和经验。

  4.2 研究编制和修订政府购买服务的目录

  把用水监测计量等明确作为政府购买服务的重点内容,明确政府购买用水计量和监测等服务的操作流程,制定合同范本,完善合同管理、委托、招投标方面的制度。地方水行政主管部门要科学制定和完善政府购买水利服务指导性目录,增强指导性目录的约束力。在试点基础上逐步扩大政府购买涉水服务的范围,探索河湖监管、水文测量等纳入政府购买服务范围,有效解决水利投入不足和行业监管的难题。

  4.3 健全服务标准、绩效考核等制度

  通过公平竞争择优选择方式确定政府购买取用水监测计量服务的承接主体,建立优胜劣汰的动态调整机制。鼓励和选择信用高、规模大、运作规范的上市公司参与政府购买计量和监测数据供给服务。建立健全由水行政主管部门、服务提供对象及第三方组成的综合性评审机制,对购买服务项目数量、质量和资金使用绩效等进行考核评价。评价结果向社会公布,并作为以后年度编制政府向社会力量购买服务预算和选择政府购买服务承接主体的重要参考依据。同时建立水利服务黑名单制度,加强对取用水监测计量服务提供全过程的跟踪监管和对服务成果的检查验收,对不按要求及时提供或提供虚假用水计量、监测服务的企业列入黑名单。督促取用水监测计量服务提供主体严格履行合同义务,按时完成服务项目任务,保证取用水监测计量服务的数量、质量和效果。

  4.4 积极组织开展政府购买水利监测计量服务的测算、方案设计及利弊分析研究

  开展政府购买水利监测计量服务还有大量的研究工作需要做,包括对一些地方开展政府购买水利监测计量服务试点的经验总结、问题分析,政府购买取用水监测计量的类型、规模、资金来源、购买方式,政府购买水利监测计量服务的综合性评审机制和优胜劣汰的动态调整机制,考核评价政府购买水利监测计量服务项目的办法,甚至政府购买水利监测计量服务与政府直接提供服务的利弊、优劣等,只有研究清楚了这些问题,设计好了相关机制,制定了办法措施,才能为顺利开展政府购买水利监测计量服务提供有力的支撑。

 
 
 
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