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疏干水取用管理现状与建议

字体: 放大字体  缩小字体 发布日期:2022-08-09  来源:水利发展研究 2022  浏览次数:45
         随着我国煤炭产量增长以及市政建设和建筑业的发展,疏干排水量不断攀升,仅煤矿疏干水每年就有80亿吨。疏干水是非传统水资源的重要组成部分,但其又可能取用并消耗地下水,且将其排入排水管网又属于排水行为,因而对疏干水的管理同时涉及到取供用排等多个环节。2021年12月1日国务院颁布实施的《地下水管理条例》(以下简称《条例》)对疏干水取用管理作了原则规定。《条例》出台后,尚需就疏干水取用管理相关问题开展细化研究,为疏干水在缺水地区纳入水资源统一配置,加强疏干水取用管理提供支撑。

  1疏干水取用管理现状和问题

  疏干水取用涉及多个行业,凡是对含水介质进行疏干的均会产生疏干水。本文所讨论的疏干水包括矿产资源开采、地下工程建设等疏干水。

  1.1疏干水取用管理现状

  1.1.1疏干水产量及利用量不断提高

  矿产资源的开采以及地下工程的建设等均会导致疏干排水。2020年我国煤炭产量约为38亿吨,煤矿疏干排水量约为80亿吨,到“十四五”末期,国内煤炭年产量将达到41亿吨,届时煤矿疏干水将进一步增多。随着我国市政建设的发展,地下工程建设疏干排水量也将进一步攀升。据估算,仅沈阳地铁工程的修建就会导致20多亿吨的疏干排水。此外,疏干水的综合利用也不断加强,如榆林市榆阳区将1.77亿立方米疏干水进行了综合利用;乌海一企业每天可处理1.7万立方米疏干水,其中1.4万立方米的纯水用于工业企业锅炉,其余浓水用作洗煤厂循环用水以及园区绿化、道路喷洒。

  1.1.2疏干水取水许可管理规定情况

  在《条例》出台前,关于疏干水取用是否需要办理取水许可,全国各地要求不一。主要有三种做法:一是疏干水取用需要办理取水许可的,湖北、四川、辽宁在其取水许可和水资源费征收管理相关文件中有相关规定;二是疏干水取用不需要办理取水许可的,但需要编制疏干排水方案或者报有关部门备案,如《陕西省地下水条例》第27条规定“开采矿藏或者建设地下工程必须疏干排水的,采矿单位或者建设单位应当向县级以上水行政主管部门报送疏干排水方案,并按照批准的疏干排水方案进行疏干、回收利用或者排放,不得擅自扩大疏干区域和变更排放地点”;三是疏干水取用不需要办理取水许可,但是需要办理排水许可的,如《北京市建设工程施工现场管理办法》第22条规定“新建、改建、扩建建设项目严格限制施工降水。确需要进行降水的,施工单位应当按照规定组织专家论证审查,取得排水许可,并依法缴纳地下水资源费”。

  1.1.3疏干水征收水资源费(税)情况

  关于疏干水是否征收水资源费(税),各地要求不一。北京、天津、内蒙古等17个省(自治区、直辖市)已经明确对疏干排水征收水资源费(税),但各地的征收数额认定方式不尽相同,主要有三种做法:一是按照实际排水量或者采矿量计征水资源费。如《安徽省取水许可和水资源费征收管理实施办法》第21条规定“为保障矿井等地下工程施工安全和生产安全而进行的经常性疏干排水,有计量设施的,水资源费根据实际排水量确定;无计量设施的,水资源费根据实际采矿量确定”,即疏干排水水资源费是按照实际排水量或者采矿量计征的。二是按照批准的计划取水量计征水资源费。如《内蒙古自治区节约用水条例》第15条规定“因建设施工等非生活用水临时取水的,建设单位应当提前三十日向有管辖权的旗县级以上人民政府水行政主管部门提出临时取水申请,确需施工降排水的,应当编制施工降排水方案,按照批准的方案和计划取水,并缴纳水资源费”,即疏干排水水资源费是按照批准的计划取水量计征的。三是按照排水量计征水资源税。河北、北京、天津、山西等10个水资源税改革试点,均按照排水量计征水资源税,其中北京、天津、内蒙古等省份还规定对疏干排水从低制定税额标准。

  1.1.4疏干水纳入水资源统一配置管理情况

  国家层面虽然将非常规水源纳入水资源统一配置,但并未对疏干水的统一配置进行明确要求。《国务院关于实行最严格水资源管理制度的意见》指出“鼓励并积极发展污水处理回用、雨水和微咸水开发利用、海水淡化和直接利用等非常规水源开发利用。加快城市污水处理回用管网建设,逐步提高城市污水处理回用比例。非常规水源开发利用纳入水资源统一配置”,并未明确提及将疏干水纳入水资源统一配置。《水利部关于非常规水源纳入水资源统一配置的指导意见》将再生水、集蓄雨水、微咸水、海水和淡化海水等非常规水源纳入水资源统一配置,也未具体要求将疏干水纳入水资源统一配置。地方层面,一些地区已明确规定将疏干水纳入本区域水资源统一配置,如《黑龙江省节约用水条例》第32条规定“县级以上人民政府应当将再生水、雨水、矿井水等非常规水源纳入水资源统一配置,提高非常规水源利用率,优化用水结构”;甘肃、江苏、新疆等地区还明确指出疏干水不受用水总量控制指标的限制,如《江苏省用水总量控制管理办法》第11条规定“鼓励和支持开发利用再生水、雨水、海水、微咸水、矿井水等非常规水源。设区的市、县(市、区)人民政府应当将非常规水源纳入水资源统一配置。非常规水源利用不受规划期和年度用水总量控制指标限制,但其直接使用量应统计在用水总量中”。

  1.2疏干水取用管理面临的问题

  1.2.1内涵不统一

  现行疏干水的相关概念包括“疏干排水”“矿坑正常水量”“煤矿矿井水”“矿井水”“矿坑水”等,分别在《水资源术语》《煤矿矿井水分类》《水文地质术语》等标准中予以规定(见表1),涉及到5个部门的6项相关标准,包括强制性标准2项,推荐性标准3项,行业标准1项。疏干水相关概念内涵不一,定义角度不同,致使在制定相关政策文件过程中易混淆使用,给水资源调查及管理造成很大不便。

  1.2.2疏干水取用管理的法律法规不完善

  尽管《环境保护法》《水法》《水污染防治法》《取水许可与水资源费征收管理条例》《排污费征收使用管理条例》等多部法律法规涉及到疏干水资源的利用与管理,但总体来看,除了《条例》对疏干水的取用管理作了原则规定外,国家层面尚缺乏其他的疏干水取用管理法规。对于疏干水的统一配置无明确规定,对于疏干水的综合利用也多为鼓励性引导,致使疏干水从取用到综合利用的全生命周期管理在全国范围内因地而异且相对较为松散,无法对疏干水进行有效的管理与利用。

  1.2.3疏干水取用管理的政策不健全

  虽然国家和地方政府出台了法规文件鼓励疏干水的循环利用,但相关政策在具体操作时有很大的模糊和不确定性,在各地执行效果也不同,如疏干水如何界定与计量、如何分类使用水质标准、是否需要缴纳水资源费(税)以及如何优惠、如何明确主管部门职责等问题仍然没有统一的规范,也暂无相关政策、标准的出台。其中水资源费(税)优惠政策不落地、管理部门职责不明确等直接影响了企业利用疏干水的积极性。

  2加强疏干水取用管理的若干关键问题

  2.1取水许可的办理及其与排水许可的衔接

  《条例》出台后,处理好疏干水取水许可与排水许可的衔接至关重要。《条例》明确规定“矿产资源开采、地下工程建设疏干排水量达到规模的,应当依法申请取水许可,安装排水计量设施,定期向取水许可审批机关报送疏干排水量和地下水水位状况。疏干排水量规模由省、自治区、直辖市人民政府制定、公布。”为促进该条例的实施,后续工作应着重从以下两方面予以完善。

  一是在《条例》正式施行后,指导各省、自治区、直辖市人民政府根据当地特点和地域差异等,抓紧出台配套规定,明确需要办理取水许可的疏干排水量规模。

  二是做好取水许可和排水许可的衔接。《城镇排水与污水处理条例》第21条规定“排水户向城镇排水设施排放污水的,应当向城镇排水主管部门申请领取污水排入排水管网许可证”。《城镇污水排入排水管网许可管理办法》第6条也规定“各类施工作业需要排水的,由建设单位申请领取排水许可证”。疏干水的综合利用途径多种多样,将疏干水纳入取水许可管理后,对于疏干水是否需要办理排水许可,需要根据疏干水的利用途径加以区分,此时就涉及到排水许可与取水许可的衔接问题。全国范围内不同地区疏干水的水质相差较大,如果疏干水水质满足景观绿化等用途的标准,可以直接利用时,则无需办理排水许可证;如果疏干水水质无法满足直接利用的标准,需要进一步处理方可排入排水管网,按照相关规定就应当办理排水许可。

  2.2水资源费(税)的缴纳及其与污水处理费的衔接

  《条例》虽然规定了疏干水应当办理取水许可,但没有涉及水资源费(税)缴纳内容。按照《水法》《取水许可和水资源费征收管理条例》的规定,疏干水在办理取水许可后,均应依法缴纳水资源费;在实行水资源费改税的地区,则应按照相关规定缴纳水资源税。在这方面,重点有两个问题需要研究。

  一是关于水资源费(税)征收数额的确定。应本着力求真实且可操作的原则,根据疏干水取用的具体情形进行细化规定。缴纳水资源费时,对于可以进行取水计量的,应当安装计量设施,按照实际取水量计征;达到一定取水规模的,应当安装在线计量监测设施和远传设备,与水行政主管部门实现数据联网共享。实践中无法或难以计量的,可以按照电量折算水量、采矿量计征,或者按照取水定额批准的取水量或规划的排水量计征。

  二是关于缴纳水资源费(税)与污水处理费的衔接问题。如上所述,如果疏干水可直接利用,则无需缴纳污水处理费;但如需进一步处理才可排入排水管网,按照《水污染防治法》第49条以及《城镇排水与污水处理条例》第32条的要求,还需要缴纳污水处理费。这是因为污水处理费体现的是“污染者付费”原则,既然疏干水水质不达标,有污染的风险,那么就应当缴纳污水处理费,专项用于城镇污水处理设施建设、运行和污泥处理处置。此外,由于疏干水的来源不同、水质不同,有可能存在重金属含量超标等隐患,当排入排水管网与城市污水混合后,可能会给污水处理设备造成影响,处理成本将比一般城镇居民生活用水更高。

  缴纳污水处理费时,按照《污水处理费征收使用管理办法》第11条“建设施工临时排水、基坑疏干排水已安装排水计量设备的,按计量设备显示的量值计征污水处理费;未安装排水计量设备或者计量设备不能正常使用的,按施工规模定额征收污水处理费”的规定计征。当然,各地可根据实际中疏干水的综合利用情况给予一定的优惠。

  2.3将疏干水纳入水资源统一配置

  将疏干水纳入取水许可管理后,作为非常规水源的重要组成,也应抓紧将疏干水纳入水资源的统一配置。水资源作为经济社会发展的基础性、先导性、控制性要素,其承载能力决定了经济社会的发展空间。疏干水作为一种非常规水源,是水资源的一部分,纳入区域水资源的统一配置是完善疏干水取用管理的关键一步,也是提高水资源利用效率的重要途径,可在一定程度上缓解部分区域水资源供需矛盾,为区域的经济社会发展创造更大空间。

  在管理方面,本着鼓励缺水地区充分利用疏干水的原则,可以采取将疏干水纳入区域水资源统一配置,但疏干水量不纳入区域用水总量考核指标内的方式,将具体疏干水利用量在用水统计中加以体现。但同时考虑到疏干水水质的不稳定性以及水量供给的不确定性,疏干水无法作为固定水源,因此在编制区域规划以及下达年度用水计划时,建议不将疏干水纳入考虑。

  3相关建议

  3.1在《取水许可和水资源费征收管理条例》修订中纳入疏干水取用管理相关内容

  当前,水利部正在开展《取水许可和水资源费征收管理条例》的修订研究工作,考虑到《地下水管理条例》已对疏干水取用管理作了原则规定,为增进法规之间的衔接,应将疏干水取用管理纳入取水许可适用范围,强化水利部作为水行政主管部门对于水资源统一监管的职责,避免疏干水取用管理游离于水资源管理之外。

  3.2推动出台关于疏干水取用管理的指导意见

  疏干水取用管理涉及多个部门和环节,且过程较为复杂,为了便于操作,建议由水利部牵头,会同发改委、自然资源、住房和城乡建设以及生态环境等部门联合出台关于疏干水取用管理的指导意见,作为《条例》实施后的配套性文件。重点对取水许可与排水许可的衔接,如何征收水资源费(税)和污水处理费,如何完善计量和监测,如何完善水资源统一配置等后续管理问题以及疏干水资源化利用过程中的水质、环保等问题进行指导,消除制约疏干水取用管理与资源化利用的体制性障碍,全国“一盘棋”式推进疏干水开发利用与监管。

 
 
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