1 水利工程固定资产折旧
1.1 固定资产计提折旧目的和意义
固定资产一般指企业、机关、事业单位或其他经济组织中，可供长期使用、并在其使用过程中保持原有物质形态的劳动资料和消费资料。固定资产折旧一般指固定资产在使用过程中保持其原有的实物形态，其价值随着磨损程度逐渐、部分转移到产品中，以折旧费列入产品成本，实现对固定资产损耗价值的补偿。
对于水利工程，工程建设投入形成的固定资产价值大、使用期限长，《水利工程供水定价成本监审办法(试行)》中明确供水固定资产指与供水直接相关的、使用年限在1年以上的资产，包括水工建筑物、房屋及其他建筑物、设备及传导设施、工具及仪器等固定资产。在长期运行中上述固定资产将产生磨损或损坏，效率不断降低，直接影响工程的良性运行和功能的正常发挥，为此需要通过计提折旧方式，将折旧计入产品成本，以便积累相关资金进行固定资产更新和技术改造，从而保证继续生产。
1.2 固定资产折旧管理相关政策
关于供水单位固定资产折旧核算，2003年《水利工程供水价格管理办法》(国家发展和改革委员会、水利部令第4号)规定“供水成本包括固定资产折旧费”，2006年《水利工程供水定价成本监审办法(试行)》(发改价格〔2006〕310号)规定“供水固定资产折旧是指按规定折旧方法计提的供水固定资产的折旧金额”，第十六条规定“固定资产折旧按照各类固定资产原值和财务制度规定的固定资产分类折旧年限分类核算。1994年3月31日以后群众投工投料形成的固定资产，其折旧不计入农业供水定价成本。固定资产提足折旧后，不论能否继续使用，均不再提取折旧；提前报废的固定资产，也不再补提折旧”。2007年《水利工程供水价格核算规范(试行)》(水财经〔2007〕470号)规定“固定资产折旧按各类固定资产价值、折旧年限，分类核算，一般采用平均年限法(或工作量法)分类计提”。
1.3 新规定下对固定资产计提折旧的理解
对于《监审办法》中政府补助形成的固定资产不得计提折旧等规定，主要目的是进一步加强自然垄断行业和公益性服务行业的成本监审，规范、准确核定经营者成本，挤出定价成本中的“水分”，避免把政府补助等不属于经营者自身投入的成本转嫁给用户。因此，从成本监审角度看，由政府补助形成的固定资产不计提折旧是合理的。目前对于“政府补助”范畴主要有两种看法：一种认为，水利工程供水应严格按照扣除投入财政资金之后剩余的成本进行定价，政府财政投入的资金均属于“政府补助”范畴，所形成的固定资产不计提折旧，不纳入供水经营者成本。另一种认为，“政府补助”具有特定涵义，“政府补助”不等于政府投资，不能涵盖所有财政资金；政府补助、政府投资应采用差别化的供水固定资产折旧政策，以支持固定资产更新和技术改造，保障工程功能正常发挥。
2 固定资产计提折旧分析
2.1 计提折旧是国有资产保值增值、壮大国有经济的需要
国有资产是我国经济社会发展的物质基础和重要支柱，国有资产保值增值对发挥国有经济的主导作用、促进我国经济健康持续发展至关重要。党的十九大报告中明确提出要推动国有资本做强做优做大。固定资产计提折旧并摊销，是补偿国有工程设备等固定资产价值消耗、逐步回收国有资产、防止国有资产流失、更新改造固定资产维持再生产的重要手段。为贯彻党的十九大精神，发展和壮大国有经济，实现国有资产保值增值，水利工程供水的固定资产需要计提折旧。
2.2 计提折旧是保证工程安全运行、效益充分发挥的需要
我国多数水利工程，是以防洪、减淤等公益性任务为主，兼具供水、发电等经营性任务的综合性水利枢纽。政府财政资金投入建设形成水工建筑物、设备及传导设施、工具及仪器等各类固定资产，需要每年根据使用磨损以及损坏情况投入必要的更新改造资金，以保证其正常运行。固定资产计提折旧费用是支持工程更新改造资金的重要来源之一，受原材料、人工、定额等方面影响，更新改造费用持续增加，为保证工程功能和效益正常发挥，实际中大部分工程依靠供水等经营性收入来弥补相关支出。据估算，水利工程供水固定资产折旧费用约占供水成本的1/3，若不计提折旧，将影响工程正常更新改造和运行维护，长此以往，积病成险，产生安全隐患。
以岳城水库为例，财政投资占比约95%，现行农业和非农业供水水价分别为0.03元/立方米、0.3元/立方米，按折旧计入成本核算，农业、非农业供水供水成本分别约为0.18元/立方米、0.35元/立方米；按不计入成本核算，分别为0.095元/立方米、0.187元/立方米。因现行农业水价远低于供水成本，不计提折旧时，农业水价还有一定调价空间，但非农业供水价格降幅达到38%，按近3年供水情况估算，水费收入将大幅减少，难以弥补工程运行维护资金缺口和供水人员经费需求，影响工程效益正常发挥。
以南水北调中线工程为例，工程固定资产均为财政投入形成，按照国家和发展改革委员会制定的中线一期工程运行初期供水价格政策，北京、天津两市实行成本水价，河南、河北两省实行运行还贷水价，每年计提折旧约26.7亿元。不计提折旧时，据估算水价将下降1/3左右，导致工程无法按期偿还银行贷款本息、没有能力支付运行维护费用。目前，先期通水的部分干线工程运行已超过10年，部分设备将在后续几年陆续进入更新改造阶段，若不计提折旧，则更新改造将缺少资金来源，若由财政再次投入，则加重了财政负担。
2.3 计提折旧符合有关法规和规范性文件规定要求
按照《政府投资条例》(国务院令第712号)规定，政府投资包括政府直接投资、资本金注入、投资补助、贷款贴息等方式，政府投资通过不同方式，安排财政预算资金进行固定资产投资建设活动。由此可见，投资补助作为政府投资的方式之一，投资补助与政府其他投入方式为并列关系，不相互包含。《企业会计准则第16号———政府补助》(财会〔2017〕15号)规定，政府补助指企业从政府无偿取得货币性资产或非货币性资产。对于政府投资中投资补助和贷款贴息，根据2016年《中央预算内投资补助和贴息项目管理办法》(国家发展和改革委员会令第45号)规定，均为无偿投入，不能计提折旧。水利工程以公益性为主，兼具经营性任务，大部分是政府以投资者身份采取资本金注入方式进行投资，工程管理单位代表政府行使工程所有权人职责，理应对形成的固定资产计提折旧，用于固定资产更新和技术改造，充分发挥工程效益。
目前，供水管理单位根据收支条件分别定性为事业单位和企业，其中单位性质为事业的，执行《政府会计准则制度》(财会〔2018〕21号)；性质为企业的，执行《企业会计准则第4号———固定资产》(财会〔2006〕3号)。不同性质的管理单位分别执行不同的会计准则和固定资产折旧政策。
综上所述，本文认为区分政府补助、政府投资并采用差别化的固定资产计提折旧方式，更符合中央关于国有资产保值增值有关精神，具有政府投资、会计制度等政策依据，贴近水利工程运行管理实际。
3 相关建议
3.1 加强沟通凝聚共识，争取有利于工程良性运行的政策规定
水利工程良性运行是保障供水安全、支撑经济社会发展的基础，涉及国计民生、社会稳定，政府财政资金投入占相当大的比例，形成大量固定资产。固定资产计提折旧是水利工程更新改造经费来源的重要途径，是国有资产保值增值、防止国有资产流失损失的重要保障。在我国经济发展速度放缓、财政收入下滑的总体情势下，若对政府财政资金投入形成的资产不计提折旧，完全依靠政府财政资金对众多水利工程更新改造，则不切实际，未来势必造成工程老化失修、毁损严重的局面，动摇保障供水安全、支撑经济社会发展的基础。为此，建议水行政主管部门多层面与价格主管部门沟通协调，充分考虑水利及水利工程供水实际，凝聚各方共识，达到保证水利工程长期良性运行和效益充分发挥的目的。
3.2 进一步开展有关案例分析，摸清《监审办法》对水利工程供水定价的影响
建议开展水利工程供水定价实例测算，考虑中央直属及跨省(自治区、直辖市)水利工程、各省水利工程等不同隶属关系，不同建成年代，新建或改扩建工程，土石坝、混凝土坝等不同坝体，水库型、渠道型等不同类型，选取一定比例分析政府补助、直接投入等不同方式对水利工程供水定价的影响，为制定合理可行的政策规定提供参考支撑。
3.3细化有关政策规定，进一步明确固定资产可计提折旧情况
考虑水利工程供水固定资产折旧的重要作用、实际运行需求等，在分析测算的基础上，建议在完善水利工程供水价格管理制度时，协调界定政府补助的特指范围，进一步明确固定资产可计提折旧情况，如对不同方式政府投入形成的固定资产实施差别化计提折旧政策，由政府直接投入、资本金注入形成的，与供水业务相关的固定资产，全部计提折旧；由政府补助、以名义金额计量的固定资产不得计提折旧。
