——《关于加强公共供水管网漏损控制的通知》解读
导语
供水管网漏损是世界各国普遍面临的难题。漏损不仅造成水资源浪费，也易引发地面沉陷等次生灾害，严重威胁供水安全与公共安全。开展漏损控制是提高用水效率，保障供水安全的重要举措。近五年来，住房和城乡建设部先后发布了《城镇供水管网漏损控制及评定标准》（以下简称《标准》）、《城镇供水管网分区计量管理工作指南》（以下简称《指南》）等多项文件指导和推进漏损控制工作。为进一步加强公共供水管网漏损控制，提高水资源利用效率，近日，住房和城乡建设部办公厅、国家发展改革委办公厅发布了《关于加强公共供水管网漏损控制的通知》（以下简称《通知》），笔者尝试着对《通知》的内容进行解读
#01《通知》彰显了实施漏损控制是推进韧性城市建设、践行“双碳目标”的重要举措
《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》明确提出“加强城镇老旧小区改造和社区建设、建设韧性城市”。供水管网是城市的重要生命线，是保障城市正常运行的重要基础设施。近年来，由于管线老化等原因，爆管和漏损事故频发，管网安全输配和抵抗突发事故的能力降低。《通知》提出“实施供水管网改造工程”，将有力提高供水系统应对结构性和非结构性变化的影响，提高供水系统的弹性和安全性，是韧性城市建设的重要内容。同时，我国城镇供水普遍采用集中供水模式，即由水厂直接向城镇用户供水，城镇用水的供需矛盾主要由清水池和二次供水水箱缓冲。近年来，随着二次供水改造的推进，有些地方取消了部分二次供水水箱，严重影响城镇供水系统的抗冲击负荷能力。日本的经验显示，通过在水厂和用户间设置配水池(service reservoir)，可有效提升供水系统的韧性和安全保障能力。此外，过高的供水压力导致电耗和漏水量同步增加，减少漏水量不仅可以降低水耗，也将降低电耗。因此，《通知》提出“统筹布局供水管网区域集中调蓄加压设施”，不仅对漏损控制具有重要意义，对提升供水系统韧性、促进供水行业践行“双碳目标”也具有重要意义。
#02《通知》充分吸纳了我国近些年在漏损控制领域的技术和管理经验
我国各级政府和供水企业高度重视漏损控制工作，随着《标准》《指南》的相继推出，我国漏损控制工作进入了快车道，走出了一条符合我国国情的供水漏损控制之路，多个城市开展了卓有成效的漏损控制实践。在整体控漏方面，绍兴市通过开展管网普查、加强信息系统建设、推进分区计量管理体系建设和提升智能化管控水平等举措，漏损率从2001年的20%降至目前的5%以下，达到国际先进水平；郑州市持续推进对老旧管网更新改造、管网计量分区建设、供水管网智能化改造等举措，近五年完成了112公里的老旧管网更新及改造，基本完成了7个一级计量分区、25个二级计量分区、1882个独立计量区（DMA）的建设，通过安装物联网传感设备对供水全流程进行了智能化建设。经过多措并举，2021年底漏损率达到7.48%。在居住社区共有供水管网管理方面，常州通用自来水公司运行管理了587个二次供水系统，涉及525个小区。近年来，通过构建4个一级分区，18个二级分区以及300个DMA，逐步完善了分区计量管理体系，并结合压力调控、智能探漏等措施，漏损率从2011年的23.63%降至9.23%，探索出了一套水司接管二次供水下的漏损管理道路。在合同节水方面，2016年，绍兴水务与湖州水务开展合同节水合作，湖州水务负责硬件设施、软件平台建设，绍兴水务提供检漏测漏服务，双方共享漏损控制收益。五年来，湖州市漏损率从20%降至5%以下，探索出了一条节水效益分享型的合同节水道路。在DMA管理方面，欧美国家的DMA管理主要通过分析最小夜间流量判断新增漏失。近年来，借助物联网水表的快速普及，我国有些城市在传统DMA最小夜间流量分析基础上，逐步建立起了小时级的DMA水平衡分析方法，将DMA管理的时间粒度从天推向小时，实现了漏损的更精细化管理。
《通知》充分吸纳了这些成功经验，提出“对超过使用年限、材质落后或受损失修的供水管网进行更新改造”、“推动供水管网分区计量工程、完善市政、绿化、消防、环卫等用水计量体系”、“开展供水管网智能化建设工程、精准识别管网漏损点位”、“推广合同节水模式”等。
#03《通知》充分体现了因地制宜和尽力而为的推进漏损控制基本思路
因地制宜合理确定漏损控制目标是顺利推进漏损控制工作的基础。《通知》指出，到2025年，城市公共供水管网漏损率达到漏损控制及评定标准确定的一级评定标准的地区，进一步降低漏损率；未达到一级评定标准的地区，控制到一级评定标准以内；全国城市公共供水管网漏损率力争控制在9%以内。《通知》设定的2025年全国和各地的漏损率目标，体现了因地制宜和尽力而为的基本思路。我国幅员辽阔，各地气候、管网条件、供水管理水平等差异较大。在设定漏损率目标时，《通知》没有对所有城市设定同一个目标，而是对不同城市设定了不同的目标。对于漏损控制水平较高的城市，鼓励进一步降低漏损率；对于漏损控制水平较低的城市，鼓励采取多种措施，达到一级评定标准，即漏损率10%以下。随着管线服役时间增加，出现漏损的风险越来越高，同时随着漏损控制工作的不断推进，发现泄漏点的难度越来越大，可以说我国漏损控制工作逐步进入了深水区。综合考虑这些因素并借鉴国外经验，设定2025年达到9%的目标是科学合理的。
因地制宜合理确定漏损控制目标是顺利推进漏损控制工作的基础。《通知》指出，到2025年，城市公共供水管网漏损率达到漏损控制及评定标准确定的一级评定标准的地区，进一步降低漏损率；未达到一级评定标准的地区，控制到一级评定标准以内；全国城市公共供水管网漏损率力争控制在9%以内。《通知》设定的2025年全国和各地的漏损率目标，体现了因地制宜和尽力而为的基本思路。我国幅员辽阔，各地气候、管网条件、供水管理水平等差异较大。在设定漏损率目标时，《通知》没有对所有城市设定同一个目标，而是对不同城市设定了不同的目标。对于漏损控制水平较高的城市，鼓励进一步降低漏损率；对于漏损控制水平较低的城市，鼓励采取多种措施，达到一级评定标准，即漏损率10%以下。随着管线服役时间增加，出现漏损的风险越来越高，同时随着漏损控制工作的不断推进，发现泄漏点的难度越来越大，可以说我国漏损控制工作逐步进入了深水区。综合考虑这些因素并借鉴国外经验，设定2025年达到9%的目标是科学合理的。
#04《通知》明确了构建系统性管控体系是漏损控制取得成效的保障
漏损控制是一项系统工程，从国内外漏损控制的先进经验来看，无一不是采用了多管齐下的系统控漏策略，单项控漏措施无法支撑可持续的漏损控制工作。因此，建立真实漏失与计量损失协同、区域控漏与精准定位结合、技术降漏与管理降漏统筹的系统性控漏体系是实现可持续控漏的必然选择。《通知》部署了五项工作任务，分别是从技术控漏角度实施供水管网改造工程、推动供水管网分区计量工程、推进供水管网压力调控工程、开展供水管网智能化建设工程，从管理控漏角度完善供水管网管理制度。这五项任务中，管网改造工程是基础，分区计量和压力调控是手段，智慧化建设是方向，管理制度是各项技术发挥实效的保障。绍兴、郑州等城市的控漏经验显示，在采取系统性管控措施的基础上，可在不同漏损率阶段侧重采用不同措施。如，在20%以上的漏损率区间，管网改造、计量体系建设、计量器具更新的贡献更为突出；在10%-20%的漏损率区间，分区计量、压力调控的贡献更为突出；在10%以下的低漏损率区间，智能化改造和精细管控的贡献更为突出。因此《通知》指出，各地可根据当地管网漏损的实际情况，区分轻重缓急，科学规划任务项目，合理安排建设时序。
漏损控制是一项系统工程，从国内外漏损控制的先进经验来看，无一不是采用了多管齐下的系统控漏策略，单项控漏措施无法支撑可持续的漏损控制工作。因此，建立真实漏失与计量损失协同、区域控漏与精准定位结合、技术降漏与管理降漏统筹的系统性控漏体系是实现可持续控漏的必然选择。《通知》部署了五项工作任务，分别是从技术控漏角度实施供水管网改造工程、推动供水管网分区计量工程、推进供水管网压力调控工程、开展供水管网智能化建设工程，从管理控漏角度完善供水管网管理制度。这五项任务中，管网改造工程是基础，分区计量和压力调控是手段，智慧化建设是方向，管理制度是各项技术发挥实效的保障。绍兴、郑州等城市的控漏经验显示，在采取系统性管控措施的基础上，可在不同漏损率阶段侧重采用不同措施。如，在20%以上的漏损率区间，管网改造、计量体系建设、计量器具更新的贡献更为突出；在10%-20%的漏损率区间，分区计量、压力调控的贡献更为突出；在10%以下的低漏损率区间，智能化改造和精细管控的贡献更为突出。因此《通知》指出，各地可根据当地管网漏损的实际情况，区分轻重缓急，科学规划任务项目，合理安排建设时序。
#05《通知》强调了改革创新是构建漏损控制长效机制的重要推动力
长期以来，漏损控制工作的实施主体主要为供水企业，受激励机制不明等因素所限，尚未形成漏损控制长效机制，是制约我国漏损控制水平持续提升的难题。为破解该难题，《通知》提出了多项改革创新举措。如，在强化责任落实方面，《通知》要求“改革经营模式，实施水厂生产和管网营销两个环节的水量分开核算”。目前我国绝大多数供水企业没有将水厂生产和管网营销两个环节的水量分开核算，该项政策的落地，将推动水厂生产和管网营销“亲兄弟明算账”，强化漏损的精细化管理；在推进激励机制建设方面，《通知》要求建立健全充分反映供水成本、激励提升供水水质、促进节约用水的城镇供水价格形成机制，结合 《城镇供水价格管理办法》《城镇供水定价成本监审办法》的推出，进一步明确了开展供水成本核定及供水企业成本监审时，管网漏损率原则上按照一级评定标准计算，管网漏损率大于一级评定标准的，超出部分不得计入成本，该项政策的落地将利用水价撬动开展漏损控制的积极性。同时，《通知》“鼓励各地结合实际积极探索将居住社区共有供水管网设施依法委托供水企业实行专业化统一管理”，该项措施的推出，有望推动更多的供水企业接管二次供水，这对于推进专业化漏损控制和保障末梢水质安全都具有重大意义，也体现了我国政府“以人为本”的执政理念。
#06《通知》有望推动我国更多城市达到漏损控制国际先进水平
一般认为，日本（3%）和新加坡（5%）的漏损率代表了漏损控制的国际先进水平。近些年来，经过供水同仁的共同努力，通过借鉴消化再创新，我国逐步建立了适合我国管网特色的漏损管控技术与管理体系。绍兴等地漏损率稳定保持在5%以下，达到了国际先进的水平。《通知》中各项政策的落地，特别是中央预算内投资支持开展公共供水管网漏损治理试点政策的落地，有望激发各类资本向漏损控制领域的流动，进一步促进漏损控制领域的科技创新和重大项目落地，同时政策的相关宣传工作，也将进一步提高我国居民的节水意识和节水自觉。可以预见，通过试点工作，至2025年，我国将有更多城市达到国际领先的漏损控制水平，全国的漏损控制水平将实现整体提升，达到城市公共供水管网漏损率小于9%的目标。
总之，在全国奋力践行生态文明理念、推进韧性城市建设的大背景下，《通知》的发布将进一步推动“城市更新行动”在供水领域的落地与实践，进一步激发政府、企业和社会团体共同参与漏损控制工作的积极性和主动性，完善我国漏损控制技术体系和管理体系，推动建立漏损控制长效机制，促进供水领域实现降漏减碳协同。
