关键词：黄河流域生态保护和高质量发展；水旱灾害防御；水资源节约集约利用；水生态保护治理；水安全保障
黄河流域生态保护和高质量发展，是以习近平同志为核心的党中央从中华民族和中华文明永续发展的战略高度作出的重大决策部署。党的十八大以来，习近平总书记先后30多次到黄河上中下游9省区考察调研，分别在河南郑州、山东济南、甘肃兰州3次主持召开黄河流域生态保护和高质量发展座谈会，发表一系列重要讲话、作出一系列重要指示批示，为持续纵深推动黄河流域生态保护和高质量发展提供了根本遵循和行动指南。水利部黄河水利委员会（以下简称黄委）在水利部坚强领导下，深刻领会习近平总书记系列重要讲话指示批示精神的丰富内涵和核心要义，牢牢把握重在保护、要在治理的战略要求，以进一步全面深化改革为动力，以钉钉子精神统筹推进黄河水旱灾害防御、水资源节约集约利用和优化配置、水生态保护治理等重大任务落地落实，为开创黄河流域生态保护和高质量发展新局面提供有力水安全保障。
1黄河流域水利高质量发展取得显著成效
黄河流域生态保护和高质量发展上升为重大国家战略以来，黄委深入贯彻落实习近平总书记“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”治水思路和关于治水的重要论述精神，自觉担负重大政治责任，锚定“幸福河”建设目标，统筹抓好黄河水灾害、水资源、水生态、水环境综合治理，纵深推进黄河流域水利高质量发展，取得历史性成效，实现整体性提升。
1.1强化系统治理，顶层设计和规划体系加快完善
着眼提升流域水安全保障能力，加快完善流域水利规划体系，切实抓好规划实施。认真落实《黄河流域生态保护和高质量发展规划纲要》，黄河流域生态保护高质量发展水安全保障规划、重要河道岸线保护与利用规划、重要河段河道采砂管理规划等相继印发实施。黄河流域防洪规划修编、黄河流域（片）水土保持规划、河口综合治理规划、“二级悬河”和下游滩区综合提升治理、东平湖综合治理提升、刁口河入海流路综合治理方案等加快推进。强化规划引领约束作用，审核省区规划10余件，签署水工程建设规划同意书30余份。
1.2强化体系建设，水旱灾害防御能力整体跃升一是不断完善流域水沙调控和防洪工程体系。
历经70多年论证研究的古贤工程获批并开工建设，黑山峡工程前期加快推进，东庄水库有序建设。禹门口至潼关河段“十三五”治理工程全面完工，下游“十四五”防洪工程建设进展顺利，下游1 371 km标准化堤防建成，全面达到防御22 000 m3/s洪水的能力。上游干流河段防洪治理前期工作加快推进，宁夏段已开工建设。科学实施9次调水调沙，下游主槽最小过流能力提升至5 000 m3/s左右。成功应对14场编号洪水，打赢2021年黄河中下游发生的新中国成立以来最严重秋汛洪水等大战大考，保障了人民群众生命财产安全。
二是加快构建以气象卫星和测雨雷达、雨量站、水文站及相应模型组成的雨水沙情监测预报“三道防线”。加快建设“第一道防线”，三门峡-小浪底区间3部水利测雨雷达组网运行，伊洛河、沁河流域及渭河南山支流3个项目可研报告通过水规总院审查。编制完成黄河流域及西北诸河片“第二道防线”和“第三道防线”建设分析报告，优化流域水文站网布局结构功能。加强降雨预报、产汇流、洪水演进模型和断面冲淤变化模型等研究应用，搭建黄河源区分布式混合产流模型基本框架，完善黄河洪水预报系统，不断延长洪水预报预见期、提高预报精准度。
三是持续健全水旱灾防御工作体系。锚定“四不”目标，强化“四预”措施，贯通“四情”防御，绷紧“四个链条”，初步建立责任落实、决策支持和调度指挥“三位一体”的洪涝灾害防御工作体系，流域水旱灾害防御能力稳步增强。
1.3强化节水控水，水资源节约集约利用水平持续提升
全方位贯彻“四水四定”原则，制定黄河干流全面落实水资源最大刚性约束等规范性文件，黄河“八七”分水指标全部细化到地市。支流水量分配加快推进，大通河等8条跨省重要支流水量分配方案印发实施，沁河水量分配方案取得突破性进展。加快推进南水北调西线工程前期论证，引汉济渭工程实现先期通水，37座下游引黄涵闸改建工程全部完成通水验收，水资源优化配置能力进一步强化。严格水资源论证和取水许可审批，实施干流取水全额管理，对黄河流域13个地市和62个县水资源超载地区相应水源暂停审批新增取水许可。打好深度节水控水攻坚战，基本建立覆盖主要农作物、工业产品和生活服务业的用水定额体系，68%的县域建成节水型社会，66%的高校建成节水型高校。2023年沿黄除四川外的8省区万元GDP用水量下降至39.2 m3,农田灌溉水有效利用系数提升至0.573。推进用水权改革及水权转让，四川、宁夏达成流域首单跨省域用水权交易。
1.4强化综合施策，河湖面貌发生全局性改善
精准实施水量统一调度，黄河实现连续25年不断流。2019年至今黄河干流累计供水1 300亿m3,干流和9条重要支流主要控制断面生态流量保证率全部达标。向乌梁素海、华北地下水超采区、河口三角洲等地区实施生态补水，开展沁河、黑河母亲河复苏行动。科学推进中游水土流失治理，2019年以来新建淤地坝和拦沙坝2 627座，除险加固病险淤地坝和提升改造老旧淤地坝3 750座，沿黄9省区累计治理水土流失面积3.8万km2,综合整治坡耕地461.8万亩，持续强化人为水土流失监管，流域水土保持率由1990年的41.5%提高到2023年68.4%,水土流失实现面积、强度“双下降”，水土保持率、减少入黄泥沙“双增加”，黄土高原绿色版图不断扩展。探索建立水土保持生态产品价值实现机制，完成甘肃庆阳南小河沟小流域综合治理水土保持项目碳汇转让交易和陕西绥德辛店沟水土保持生态产品价值转化交易。全面建立覆盖流域省、市、县、乡、村五级河湖长组织体系，流域9省区共设立省、市、县、乡四级河湖长7.7万名，村级河湖长（巡河员、护河员）35.6万名。常态化规范化推进河湖库“清四乱”，开展妨碍河道行洪、侵占防洪库容等专项整治行动，流域省区累计清理整治“四乱”问题8.2万余个，河湖生态环境持续向好。
1.5强化夯基提能，流域治理管理能力不断增强
黄河保护法正式颁布施行，联合流域9省区印发《黄河流域贯彻实施黄河保护法指导意见》，完成黄河水沙调控体系工程名录、黄河干支流目录等17项配套制度、规范性文件和内部制度修订。充分发挥流域省级河湖长联席会议机制、黄河防总平台作用，持续强化流域统一规划、统一治理、统一调度、统一管理。连续召开3次黄河流域省级河湖长联席会议，创建全国首个流域性河湖管理和司法保护衔接平台，建立水行政执法与刑事司法衔接、与检察公益诉讼协作机制。编制印发数字孪生黄河建设规划和实施方案，初步建成三门峡—河口典型河段L2级数据底板、“2+N”业务应用和“天空地水工”一体化原型黄河监测感知网，完成9省区14个先行先试任务的方案审核和验收评估，“智能石头”等一批先进设备投入生产应用，数字孪生黄河建设由积极探索、先行先试进入全面深化推进和强化应用的新阶段，入选数字孪生水利建设十大样板。开展黄河流域多目标协同水沙调控等重大科技问题研究，牵头9个国家重点研发计划项目，承担12项黄河水科学研究联合基金项目，获批22项国家自然科学基金项目，承担24项水利部重大科技项目，100多项成果入选水利科技推广目录和清单，新质生产力赋能高质量发展的成效更加凸显。
2黄河保护治理面临的难题和挑战
黄河流域特殊的自然地理和来水来沙条件决定了黄河保护治理的长期性、复杂性和艰巨性，当前仍存在不少难题需要进一步破解，主要表现在以下几个方面。
第一，洪水风险依然是流域最大的威胁。
一方面，黄河水少沙多、水沙关系不协调的特性长期存在，受全球气候变化加剧影响，暴雨洪水的突发性、极端性、反常性越来越明显。另一方面，防洪减淤和水沙调控能力不足，干流规划的部分控制性水利枢纽还未开工，上游部分河段干流堤防还未达到防洪标准。高村以上部分游荡性河段河势尚未有效控制，“二级悬河”态势未根本改观。水库防洪调度制约因素多，上游部分梯级电站尚未实现统一调度，三门峡等水库设计洪水位以下和下游滩区、蓄滞洪区有大量人口居住。雨水沙情监测预报和水旱灾害防御工作体系仍需健全。
第二，水资源短缺依然是流域最大的矛盾。
黄河流域水资源禀赋先天不足，水资源短缺的最大矛盾长期存在。水资源承载能力偏低，取用水监管存在薄弱环节，粗放用水现象依然存在。流域节水政策体系还不完善。跨流域、跨区域、跨行业用水权交易尚需进一步探索。水资源优化配置能力不足，国家水网、区域水网建设任重道远。
第三，生态脆弱依然是流域最大的问题。
黄河流域生态本底差，生态脆弱区分布广、类型多，保护发展长期矛盾和短期问题交织。黄土高原水土流失防治任务繁重，重要湖泊湿地生态用水保障压力大，支流河道断流、湖泊萎缩等问题仍有存在，汾渭平原等地区地下水超采严重，河湖库乱占、乱采、乱堆、乱建问题时有发生，河湖生态保护治理能力有待提升。
第四，流域体制机制法治管理仍需强化。
黄河保护治理规划和法治体系需进一步完善，流域水行政监督管理能力、执法能力有待提升，跨部门、跨区域的联防联控联治机制仍需完善。流域水利新质生产力培育处于起步阶段，“数字孪生黄河”建设存在短板弱项，“原型黄河”监测感知体系和数学模型研发尚不满足业务需求，算力和网络安全保障需要提升，建设成果共建共享不足。
3保障黄河流域生态保护和高质量发展的治水任务及路径措施
新时代新征程全面推动黄河流域生态保护和高质量发展，责任重大、使命光荣。黄委将深入贯彻落实习近平总书记系列重要讲话指示批示精神和党的二十大、二十届三中全会精神，统筹高质量发展和高水平保护，持续完善黄河流域生态大保护大协同格局，不折不扣把党中央决策部署落到实处，确保黄河保护治理始终沿着习近平总书记指引的方向前进。
3.1坚持人民至上、生命至上，完善水沙调控和防洪减灾体系
紧紧抓住水沙关系调节这个“牛鼻子”，完善以骨干水库等重大水利工程为主的水沙调控体系，确保河流不改道、堤防不决口、河床不抬高、主槽不萎缩、水库不淤损。统筹洪水和泥沙、战略和战术、长期和即期、标准内和标准外、控制和利用，做好黄河流域防洪规划修编。坚持干支流统防统治，健全以水库、河道及堤防、蓄滞洪区为主的流域防洪工程体系。高标准推进古贤工程建设，持续深入开展黑山峡工程建设方案论证，深化桃花峪工程前期论证。加快推进“二级悬河”和下游滩区综合提升治理、刁口河入海流路综合治理、东平湖综合治理提升方案审查审批。加快黄河下游综合治理提升工程可研编制。完善流域现代化雨水沙情监测预报体系，增强预报预警预演预案“四预”功能。健全洪涝灾害防御工作体系，推动建立洪涝灾害普查制度和洪水风险管理制度，完善超标准洪水防御预案，全面提升防灾减灾能力和水平。加强流域水工程统一调度，进一步扩大干支流水库联合调度范围，充分发挥小浪底等工程联合调水调沙作用，维持下游河道中水河槽行洪能力，确保河床不抬高。
3.2坚持量水而行、节水优先，完善水资源节约集约利用体系
落实水资源刚性约束制度，细化“四水四定”举措，稳步优化调整“八七”分水方案，推进沁河水量分配方案审批，健全覆盖全流域的取用水总量控制体系。实施最严格的水资源保护利用制度，加强水资源论证与取水许可管理，强化干流取用水全额管理和水资源差别化管理，持续推动超载治理。开展取用水管理巩固提升行动，实施取用水领域信用评价，推动用水方式由粗放向节约集约转变。积极探索和规范推进水权交易，配合做好全面实施水资源费改税。从严从紧节水控水，全面落实节水评价制度，依照用水定额核定取水，强化省级用水定额评估审核，巩固提升计划用水管理全覆盖，进一步提高用水效率和效益。持续深化县域节水型社会达标建设。
3.3坚持系统谋划、联网强链，完善水资源优化配置体系
落实《国家水网建设规划纲要》，深化南水北调西线工程前期工作，加快流域省、市、县水网规划建设，推进流域各层级水网协同融合发展。加强灌区建设和现代化改造，以县域为单元，全面推行农村供水“3+1”（优先推进城乡供水一体化、集中供水规模化建设，因地制宜实施小型供水工程规范化建设改造，并实施县域统管、专业化管理全覆盖）标准化建设和管护模式，推动农村供水高质量发展。
3.4坚持生态优先、绿色发展，完善水生态保护治理体系
强化上游黄河源区封育保护和重要湖泊保护治理，提升水源涵养能力。抓好上中游水土流失综合防治，加强黄河多沙粗沙区特别是粗泥沙集中来源区综合治理，推进高标准淤地坝建设。全面提升水土保持监测能力，加大人为水土流失监管力度。探索建立水土保持生态产品价值实现机制，指导推进流域水土保持项目碳汇交易。下游加强生态治理，持续开展向河口三角洲生态补水，推进河口区生态保护与修复。推进母亲河复苏行动，加强生态流量监管，确保重点河流主要控制断面生态流量保证率达标。加强饮用水水源地保护，推动重要饮用水水源地达标建设。强化地下水水位管控和监测计量，做好新一轮地下水超采区划定有关工作，持续推进流域重点地区地下水超采综合治理。纵深推进河湖库“清四乱”常态化规范化，强化河湖水域岸线管控，规范涉河建设项目及采砂管理，坚决查处妨碍河道行洪、侵占防洪库容等违法违规问题，维护黄河健康生命。
3.5坚持联防联治、创新驱动，齐心协力唱好新时代“黄河大合唱”
以进一步全面深化改革为动力，持续强化流域治理管理“四个统一”。完善黄河保护法配套制度，健全流域与区域协同的黄河保护治理体系。建立健全河湖管理保护责任体系和工作机制，完善涉河湖重大问题发现、调查、整改、问责、处置全链条工作机制，用好水行政执法与刑事司法衔接、与检察公益诉讼协作机制，推进流域协同保护治理。健全流域规划体系，加强流域层面水利规划实施评估和监督管理，强化对省区规划的审查，严格水工程建设规划同意书审签。持续推进“原型黄河”“模型黄河”“数字孪生黄河”建设，推动数字孪生黄河建设工程立项实施，构建“天空地水工”一体化监测感知体系，加快古贤、三门峡等数字孪生工程建设，加快泥沙预报、水资源统一调度等数学模型研发，实施河口和下游河道物理模型升级改造。聚焦黄河重大国家战略需求，推进水旱灾害防御等重点领域科技创新，用好黄河实验室、野外观测站等科研平台，强化黄河自然规律和重大科技问题攻关，加快建设领军人才、拔尖人才、重点人才三支创新团队，大力发展水利新质生产力。
3.6坚持培根铸魂、弘扬文化，传承好历史文脉和民族根脉
深入贯彻习近平文化思想，以治河文化为主题主线，深入挖掘黄河文化的时代价值，培塑“三千里长堤、五千年华夏”水文化品牌。开展黄河流域水利遗产资源调查和系统保护，丰富黄河流域重要水利遗产数据库。完善黄河水文化建设制度标准。贯通把握中华优秀传统文化、革命文化、社会主义先进文化和黄河文化，深化治河与治国关系、人民治黄历史等研究，编撰出版《一部黄河治理史就是一部治国史》《大河光影》等图书。积极参与构建河流伦理，配合流域省区黄河国家文化公园建设，开展幸福河湖宣传推介。深度挖掘治河文化中蕴含的廉洁文化元素，生动讲好黄河廉洁故事，推动黄河文化创造性转化、创新性发展。
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转自《水利发展研究》2025年02期
