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论水务改革“市场化”与“引进市场机制”

字体: 放大字体  缩小字体 发布日期:2017-02-06  浏览次数:188

我国的改革开放事业是一项前无古人的伟大壮举,其最值得称道之处,是在无任何经验可循的情况下小平同志以非凡的胆识提出了“摸着石头过河”理论,带领全党、全国人民走出了一条独特的“中国道路”,取得了令世人瞩目的丰硕成果,形成了令世界尊敬的“中国经验”。

当然,我们也应注意“过河理论”的阶段性和适用性。它突出的价值是在改革“试水”阶段,无章可循、无例可引,“过河理论”赋予我们在未知领域勇于探索的勇气,突破认识禁区,以实践之功破解思想禁锢、开创筚路蓝缕之路。该理论后来之所以备受尊崇,主要的,与其为我国的改革开放事业结出硕果有直接关系。而在经过一段时间探索、取得大量经验和教训之后,则应及时总结,以期获得人类认识论从冒险到必然的理性转变,从而超越改革的原始阶段,稳妥趟过改革的“深水区”。

目前,我国国有企业的改革已进入最后的攻坚阶段,集中于市政公用事业、垄断行业、军工企业等特殊领域、“深水区域”。水务作为市政公用行业的一部分,2002年来七年间的改革实践可谓历经波折、喜忧参半,与之相伴的则集中表现在认识论层面对“市场化”和“引进市场机制”的认识分歧上。

实践是认识的现实反映,还是检验认识论真伪的标准。在水务等市政公用行业即将迎来新一轮改革浪潮之际,我们以七年来改革实践正反两个方面的经验为基础,从认识论上彻底厘清“市场化”和“引进市场机制”的实质,有助于稳妥、快速、负责任地推进下一阶段的水务改革。

一、“市场化”和“引进市场机制”二者是何关系?对水务改革有何影响?

“市场化”和“引进市场机制”的提出,较早始于2002年建设部印发的《关于加快市政公用行业市场化进程的意见》(建城[2002]272号),提出“……确保社会公众利益,促进市政公用行业发展为目的,加快推进市政公用行业市场化进程,引入竞争机制……”。

客观地讲,起初有关部委对于两个概念似乎并无特别区分,在改革文件中交替使用,包括水务行业在内的市政公用行业对此也没有特别在意。比如:

2002年4月建设部和原国家计委、财政部、水利部、国家环保总局联合发布的《关于进一步推进城市供水价格改革工作的通知》(计价格[2002]515号),文件要求,“改革城市供水企业和污水处理企业经营管理体制,努力引入市场机制……城市供水价格改革应同供水企业、污水处理企业的改革以及经营机制的转换结合起来。供水企业和污水处理企业改制的关键是引入市场机制”;

2004年3月建设部《市政公用事业特许经营管理办法》(建设部令第126号)则提出,“为了加快推进市政公用事业市场化……制定本办法”。

但是,随着实践的深入,大量“问题改革”、“失败改革”案例涌现,市政公用行业尤其是水务行业才开始了对两个概念的反思,并不断反馈给上层建筑,并受到了党和国家领导人的重视。

为了稳妥趟过“深水区”,从理论层面探讨“市场化”和“引进市场机制”及其对水务改革的影响,不仅是迫切的现实课题,也是富有价值的理论探索。

(一)“市场化”及其影响

特许经营专家、住建部政策法规司副司长徐宗威认为,在市政公用领域实行“市场化”的本质,是要求将公用事业的投资、经营、价格、消费等行为全部遵循市场规律,使公用事业的投资主体、经营机制、价格调整方式都交给市场。

应当说,市场化改革是我国国有企业三十年改革的主要经验,但主要适用于竞争性领域。如果简单复制到公益性、公共性很强的行业,就会为有的地方政府“甩包袱”提供政策依据,并造成严重的社会问题。较早于水务行业,医疗行业是因市场化改革而导致严重恶果的领域,2003~2005年国务院发展研究中心与世界卫生组织合作的“中国医疗卫生体制改革”课题研究称“我国医改工作基本不成功”,认为“医疗卫生体制出现商业化、市场化的倾向是完全错误的,违背了医疗卫生事业的基本规律”,指出“中国医疗改革应该回归其公共服务产品的本质”。

如何全面评价公用事业实行市场化改革的成果?徐宗威认为,成绩和代价兼有。成绩主要表现在三个方面:在理论上使人们对市政公用事业及其产品的认识有了很大提升;使市政公用事业的投资体制、经营体制、价格体制、管理体制等发生重大变化,打破了国有经济一统天下的格局;市场机制进入到市政公用企业的经营管理中,对资源的整合力度比过去大大加强,在一定程度上解决了公共财政不足的问题,带动了公用企业改革、实行了特许经营。但其代价也显而易见:一是社会公众支付公共产品的负担大幅度提高,二是公众强烈质疑政府的公共服务职能、产生了社会稳定隐患,三是国有经济在这一领域的控制力、影响力和带动力下降。

应当说,徐宗威对市场化改革对市政公用行业影响的分析是全面而中肯的。2002年市场化改革以来,政府财政从发展城市水务的负担中获得了很大解脱,有的地方甚至利用招标这一工具溢价转让水务产权,变现历届政府积累的水务资产、透支市民的未来,外商在溢价收购之后依据契约攫取了巨大的商业利益,而公众则承担了这种改革的主要代价,造成了民怨,给后届政府执政埋下了隐患。浦东、兰州、昆明等供水项目和合肥王小郢污水项目等溢价转让之后,经过不长时间的运营实践,其恶果已于2009年昭然天下。

(二)“引入市场机制”及其影响

引进市场机制,是侧重于要求政府和市政公用企业尊重市场规律,形成由市场主导、而不是行政主导的企业运营机制,包括含运营主体的企业化和运营管理的市场化,以及形成由市场主导的公用产品价格形成机制。在市政公用行业引入市场机制,仍以政府为投资主体、终极责任主体和特许经营主体、价格控制主体,而要求企业在内部经营机制、资本运作等方面按照市场规律办事。

水务行业七年来在引进市场机制方面的改革探索,集中在水价改革、薪酬与绩效考评制度改革、集团化改造后内控方式改革等方面,并取得了可观的成果。

水价方面,我国正面临着从过去行政定价过于僵化、滞后于经济社会发展,向着水价与成本联动的动态化、法治化的方向改革。但由于水价问题的核心——成本监审问题一直未获得政策层面的有效解决,公众对成本的透明性、合理性质疑强烈,导致水价改革陷入停顿状态。以薪酬与绩效考评制度为核心的劳动、人事、工资三项制度改革,是水务行业在现有体制之下自身能够决策的少量改革方式之一。淄博市自来水公司总经理王艳明认为,人力资源管理制度改革是水务行业积极探索改革新路、自觉引入市场机制的重要体现,对于促进企业自身的健康、持续、稳定发展具有战略意义。

2003年4月之后,各级国有资产监督管理部门相继成立。在控制方式收紧的情况下,各地水司在引入市场机制方面仍有所努力和建树,一大批企业自行推动了公司制改造,其中组建供水集团、水务集团达80余家,改制后进一步促进了企业经营机制的改革。目前,水务行业普遍实行了人事、劳动、分配三项制度改革,在一定程度上优化了内部管理状况。四川省供水行业推行了以“精细化管理”为中心的流程优化;山东省形成了有行业特色,对外具有竞争性、对内具有激励性的薪酬管理和绩效考评制度;上海、浙江等省市则推出了品牌服务。这些尊重市场、主动引进竞争机制的改革努力在很大程度上提高了水务行业的服务质量、服务效率,公众对水务行业的评价较之过去及其他行业也有了明显提高。

(三)对“市场化”和“引进市场机制”的直观比较

虽然两个概念具有高度的近似性和一定的关联性,但我们依然能够从实践的角度直观地对二者加以区别。

1.表现形式之一:“市场化”强调市场经营主体的多个化、投资主体的多元化,重视外在形式,通过外在变革寻求外部竞争性,以期提升服务;“引进市场机制”重视水务资产和业务的内在统一性和不可分离性,在维护统一经营的前提下强调内在机制的转换,重视内在,通过按市场规律办事激活内在竞争动力,以期提升服务。如:

1999年11月上海市自来水公司实行改革,分拆为四家独立核算、厂网一体的供水企业。当时的决策者认为这样做有利于形成四家企业之间的有效竞争,提高供水服务。但人们很快就意识到:这种改法忽视了水务行业的自然垄断特征,虽然被分割为若干个供水市场,但市场间各自独立,企业间无法竞争关系,反而人为扩大了上层建筑,降低了规模效应。

观察上海水司的改革,符合“市场化”的典型特征,而不见“引进市场机制”的影子。上海供水行业的同仁认为,这是一种反科学的改革方式,后悔“在全国供水行业带了不好的头”。

2.表现形式之二:“市场化”强调对水务产业链的分割、分治,分而制之;“引进市场机制”强调在维护水务链条统一管理的前提下,实行内部整合,理顺各种矛盾和冲突。

自外商投资我国水务以来,最为热衷的是厂网分离式改革,即:将水厂部分通过招商引资、产权转让引进外资,由外资控制经营;管网部分仍由国有供水企业经营,并承担原有的主要生产成本;合资经营水厂和国有供水企业之间形成固定回报或变相固定回报的成品水结算关系。

观察以上改革方式,厂网分离确实使当地供水业务出现了两个经营主体,符合市场化的要求;但对于国有供水企业而言,其在管理水平、经营绩效、服务水平方面并不能因此而提升,反而背负了沉重的财务负担,有的企业甚至成为负资产。

应当说,分而制之首先符合有关部门的统治权谋,只有将管理相对人分割为更多、更小的小型组织,才更有利于服从和加强管理,这是今天我国水务行业多头管理、多龙治水,水务产业链人为割裂的重要成因;其次,分而制之也符合外资并购的要求,以很小的投资成本直接摘取“皇冠上的明珠”,从而获得巨大收益,而将水务正常运营所必备,但资产量大、工作人员众多、不能直接实现利益的管网等资产保留在国有供水企业内。

但是,市场化和引进市场机制之间并非对立的两个概念,而且具有一定的内在联系。

二、外商及其买办为何猖獗攻击“引进市场机制”?

“市场化”和“引进市场机制”原本是改革工作中的两个常用词汇,且二者之间关系紧密,却引发了水务行业长期、激烈的争论,势同水火。有人甚至将主张引进市场机制的国有供水企业定性为“反对改革”,其根本原因在于:“引进市场机制”的改革方式不符合某些集团的利益最大化,不符合其买办鼓吹的商务模式,打扰了他们独占水务改革成果的迷梦。

2008年10月,水务溢价转让的始作俑者、欲为西安水业引进特定外资的北京某工程咨询公司负责人称,“在西安自来水公司改制初期,大岳作了近半年的前期方案准备工作,其中一个方案就是通过股权转让的方式引入投资人,通过市场化的方式来解决有50多年历史的自来水公司的根本问题……通过股权转让引资的方式受挫之后,西安自来水公司确立了‘自改’的新改制思路,即立足自身,走集团化和供排水一体化的道路”,“现在最大的问题是水业改革现在正面临新旧两种观念的选择”,金永祥说,“拒绝改革,是观念落后、保守的表现,这种保守势力表现为对新生事物的恐惧和不接受”。他“尖锐地”指出,“国内确实有一些地方水务改革搞乱了,但是不能把失败的案例张冠李戴到市场化改革的初衷之上,不经过调查研究就妄下结论,就反对改革,阻碍改革的顺利推进,这样是不对的”,“现在最主要的问题还是改革和不改革两种力量的较量的问题”(中国水网,2008年10月29日)。

2008年11月,北京某工程咨询公司的负责人再次通过媒体强调,“水业改革处在两种力量较量的关键时期。今年7月份西安自来水改革的‘逆转’表明,中国水业改革会遇到各种问题,稍不留神,可能会导致反市场化回潮。虽然西安改制项目还没有定论,但是‘自改’的改制定位最终很有可能导致改制成为‘换汤不换药’的‘游戏’,反市场化的方式不能解决多年由于体制问题产生的诸多如效率、管理等顽疾……只有引入社会资本,才会解决存在的问题”(《水业投资资讯》总第159期)。

2009年7月1日,西安市政府批准了西安水司实行水务一体化、组建水务集团的改革方案,西安水务集团宣告成立。上述人员不再妄评西安改革,转而攻击沈阳水务行业引进市场机制的改革工作:

9月20日,在搜狐财经等八家财经类新闻媒体组织的论坛上,上述人员称“市场机制,我们听说时间也不是很长,这种词的发明可能来自于(国有)水务公司。前几天中央电视搞了一个对话,我也去了,主要是对话沈阳自来水公司的张国强(祥),他谈到了市场机制,他说怎么弄,我给1/3的发工资,另外2/3的人不发工资,怎么办?他自己去挣钱给自己发工资。当时我问他,我说你作为一个垄断企业能揽到什么生意呢?如果说用垄断资源挣钱来发工资可能还不如直接给他发工资了。所以说这种市场机制,我觉得在国内水务企业里面,张总的这种诠释可能就有代表性,也许可能这个行业想换一个概念来试图解决这个行业存在问题的一种尝试和努力。实际上这是很困难的,就像刚才沈阳的这个例子一样,这个例子可能引发出新的问题,就是老问题没有解决可能新问题又来了,这种市场机制的概念可能本身就是一个非常模糊的东西”;

10月13日,在全国工商联环境商会第六期总裁圆桌会议上,上述人员又称,“前一段时间,我们到中央电视台的对话,沈阳(水务集团)抛出一个所谓的市场机制,给三分之一职工发工资,三分之二职工不发工资,如果我们市场机制往这个方向走,我觉得是一个行业的灾难”,“所以现在我们的这种体制所抛出的市场机制这些东西,确实需要我们回答这些问题。因为这些东西并不奇怪,传统的公用事业企业离市场经济最远,它抛出一个错误的市场机制也不奇怪”。

在我国城市水务改革中,改革较早、步子最大、代价最高、否极泰来,首选沈阳,全行业无出其右者。沈阳水务是在多次身披市场化改革之创伤,企业陷于极度困境,后在现任政府的支持下回购水厂、实行水务一体化、组建水务集团,才走上了健康、持续发展之路。沈阳水务改革可谓集巨大代价与丰富经验为一体,正反两个方面的实践都极为丰富、极具教育意义,沈水集团的组建,是国有供水企业自强不息、努力奋斗的最好样板,且正被多家国内省会水司所效仿。但是,“引进市场机制”的改革方式虽好,因其维护水务行业的统一运营,强调内在改革,不符合某些集团“分而制之”、掠食水务行业核心优良资产的企图,挡了某些利益集团及其买办的财路,故而遭到断章取义、反复攻击。当然,这也进一步说明我国水务行业改革的长期性、复杂性。

三、什么是衡量水务改革成败的标准?

稍具哲学常识的人都知道:实践是检验真理的唯一标准。问题是,在评价水务改革项目时,同样的实践,在国有供水行业是公认的“问题改革”、“失败项目”,在外资及其买办口中却“非常成功”、“好极了”呢?

这个疑问涉及评价水务改革成败的标准是什么?谁才是有资格评价水务改革成败的主体?

北京一家自称“在27个省会城市做了一百四五十个水务项目”的工程咨询公司负责人金某称,“在过去的十几年时间里,大岳一直是水务行业里面的焦点公司,受议论比较多的项目,最初是在污水行业,在2003年的时候,合肥的王小颖污水处理厂……说一个污水厂溢价了2个多亿,大家都瞪大了眼睛,觉得怎么可能这样,实际上现在运转了很多年挺好的。所以后来各个地方的政府都到这样的城市去调研,他的这种水价、他的这种资产价格成了国内的一个参照系。所以从这个意义上讲,无冕之王,他建立了一个一种潜规则,他们都学着他,向他学习,我再建设的时候都要达到这个水平,所以社会的进步意义还是很大的”。

金某对自己主持的其他溢价转让项目亦称颂备至,称“……这些项目有的受到行业的高度关注,但是运转下来应该说总体效果是非常好的。像兰州自来水,建设部可能已经三次派调查组去调查,到现在感觉这个项目还是非常成功的。

从国内水务行业的认识来说,兰州供水项目和王晓郢污水项目是我国供水、污水处理领域“问题改革”的典型:

2004年11月,德国柏林水务,以4.8亿元的报价(标底2.68亿元)溢价79.1%取得合肥王小郢污水处理厂TOT项目的23年的特许经营权。运营一年之后,新华社记者发表通稿《部分地方大作“水文章” 掏百姓腰包不动声色》,揭露“水业资产溢价转让,地方政府得利,个别领导还可捞好处,买单的却是公众”,指出“王小郢污水厂的这一溢价转让,表面上看当地政府一下收到了4亿多元的建设资金,企业拿到了自己觉得有钱可赚的项目,但公众最终却成了唯一的输家:原本只需支付给污水处理厂每吨不到0.2元基本运营费的公众,现在不得不改为每吨支付0.75元,且时间长达23年”。2008年底,湖南省某建设局前往考察,适逢企业职工到安徽省委上访,控诉有关部门“贵卖国资,贱卖职工”;

2007年1月,法国威立雅溢价348.57%收购了兰州供水集团45%的股权。有关溢价与水价的关联问题,外商、兰州市政府及招标中介在公开场合均矢口否认。而贵州省某市国资委在二次考察兰州项目时,终于获悉了当地政府对该项目定时调整水价的承诺,水务行业的兄弟单位则通过私人关系获得了同样的信息。中国水协指出,“……溢价大部分变现所得的资金没有用于城市供水事业的发展,而被挪作他用。国有股权卖掉之后,水厂成为资本追求市场利润的工具,供水规划难以落实,供水安全无法保障,政府调控能力下降”。兰州市民中一位叫“西北浪子”的网民在博客中写道:“不管将来涨不涨价,需要我们大家认真反思的是究竟是‘谁‘将这样更加霸道的外资垄断经营者引入兰州,出卖了维持我们基本生命的公共产品——自来水的经营权,轻易把它交给一个唯利是图的外商来经营,才形成了今天‘引狼入室,反咬一口’的尴尬局面?”

然而,王晓郢、兰州项目的招标中介之所以罔顾事实、狂妄吹嘘“非常成功”,并非毫无道理——王晓郢污水项目转让,该中介仅从政府的2.12亿元溢价收入中按比例分成就高达近千万元;兰州供水项目转让,该招标公司的招标费不仅高达198万元的天价,因溢价有功,另获40万元的额外奖励。以其人角度,王晓郢、兰州的溢价转让项目当然是“非常成功的”。

如何看待人们对同一事物存在的两种截然相左的评价意见?也需德国人的看法值得思考。德国水协会长曾在向中国水协负责人提供德国议员反对法国某水务公司收购德国柏林水务的调查材料时,告诫中方:“从民主和社会的角度看,这是一场灾难,而对法国某公司来讲,确实是一笔好生意。”

在日益重视公众利益、重视建设公共服务型政府的今天,城市政府的水务改革思路也处于重整之中。因此,当我们在评价水务改革项目时,应该从“谁从中获得了最大的利益、谁从中付出了最大的代价”的角度来全面思考,才能把握这种模式的可持续性和成败优劣。作为改革结果的直接承受者,职工的意见应当首先听取;作为水务改革结果的最终承受者,市民的评价应当具有最高的权威性。

而那些混迹于水务行业,一方面通过公关政府官员将咨询费推高至天价,一方面阴通外商、里应外合,将国有供水企业陷入探囊之境,而在水业改制模式不符合自己利益时又恶语交加的工程咨询公司,他们应当不具备评价水务改革成败的基本资格。

变乃生存之根、发展之本,水务行业必须在改革中谋发展、利用改革求发展。历经七年的探索发现,我国水务行业正在扫除过去的观望、依赖和悲情,正在积极谋求自强之策,这是行业健康、持续发展的动力源泉。在经过了“摸着石头过河”所交的巨额学费之后,我们有了对新的发展思维和管理模式选择的权利,水务行业终于有条件站在公用事业改革的前沿,水务企业的成功改革从来没有像今天这样离我们如此之近。    来源:中国测控网
 

 
 
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