广东省“十五五”水安全保障总体思路和主要举措

广东省地处南海之滨，降水充沛，多年平均年降水量1787mm，本地水资源总量达1843.7亿m³。全省水网密布、河湖众多，拥有河道2.4万多条，累计长度超10万km，其中珠江三角洲河网密度达1.03km/km²，是国内河网密度最大的地区之一。广东省以全国6.9%的水资源量保障了全国9.1%人口的用水需求，支撑起全国10.5%的GDP总量。广东全省已基本建成集供水、防洪、防潮、排涝、灌溉、发电、航运等主要功能于一体的水利工程体系，建成堤防1.76万km，现有水库7516座，总库容454亿m³。功能多样的水利工程逐步由点及网、由分散向系统发展，为广东经济社会高质量发展提供了坚实的水利支撑。

“十五五”时期是我国基本实现社会主义现代化承上启下的关键时期。习近平总书记在广东考察时强调，广东是改革开放的排头兵、先行地、实验区，在中国式现代化建设的大局中地位重要、作用突出，要在推进中国式现代化建设中走在前列；推进中国式现代化，要把水资源问题考虑进去；广东要把水资源优化配置抓好，加快全面推进水资源配置工程建设，推动解决区域发展不平衡问题。为贯彻落实习近平总书记视察广东重要讲话、重要指示精神，紧扣水利高质量发展核心任务，锚定筑牢水安全屏障的战略目标，深入分析水利工作面临的形势和任务，以更高站位、更宽视野、更大力度谋划“十五五”时期水安全保障工作，为实现广东“走在前列”提供坚实的水安全保障。

“十五五”时期广东省水安全保障面临的形势和挑战

“十四五”以来，广东省围绕全面提升水安全保障能力，加快推进水网建设，水利完成投资连续两年超1000亿元，连续4年全国第一。高陂水利枢纽、潖江蓄滞洪区建设与管理、西江干流治理等工程建成并发挥效益；有效防御超强台风“摩羯”、“22·6”“24·6”北江超百年一遇特大洪水、“6·16”梅州暴雨，成功应对粤东地区60年来最严重的3年连旱。珠江三角洲水资源配置工程全线通水，环北部湾广东水资源配置工程开工建设；建成并安全运行港澳供水生命线，累计供水量超600亿m³。全面超额完成国家下达的用水总量和强度双控目标任务，国家最严格水资源管理制度考核实现“三连优”。累计建成碧道超7200km，水岸增绿6.66万亩（1亩=1/15hm²），水经济省级试点完成投资37.3亿元。现已构建起基本覆盖全域的农村供水保障体系，农村供水受益人口5800余万人，规模化供水工程覆盖农村人口比例稳步提升至88.1%。数字孪生北江入选数字孪生水利建设十大样板名单（2023年），珠江三角洲水资源配置工程实现大型引调水工程建设管理全生命周期数字化，成为全国数字孪生工程示范样板。《广东省农村供水条例》《广东省河湖长制条例》颁布实施。广州市流溪河流域成功申报成为全国唯一的流域水预算试点，首单水土保持生态产品价值转化交易落地佛山高明，首单水源地水库水土保持生态修复工程林碳汇权交易在深圳市成功签发。

然而，广东特殊的地形、降雨时空分布等自然地理特征，全球气候变化背景下极端天气事件趋多趋频趋广的态势，叠加人类活动影响，对广东水安全构成严重威胁。在粤港澳大湾区建设等国家重大战略深入推进及“一核两极多支点”国土空间开发利用格局构建的背景下，伴随新质生产力的快速发展，广东水安全保障仍面临诸多挑战。

1.防洪减灾体系仍存在薄弱环节

全省大江大河干流缺乏系统治理，江海堤防达标率较低；北江部分重要支流缺乏控制性防洪工程；新丰江、枫树坝、白盆珠水库等部分防洪水库设计防洪功能运用受限，无法充分发挥调蓄功能；部分骨干分洪通道行洪空间被侵占；中小河流、海堤、病险水库水闸、重点山洪沟等短板弱项亟须治理；部分乡镇防洪标准低，逢大水必淹；雨水情监测预报“三道防线”建设有待完善，山洪灾害监测预报预警能力需优化提升，流域防洪预报、预警、预演、预案“四预”能力有待提升。

2.水资源保障能力亟待提升

珠三角地区广州、佛山、东莞、中山、珠海等城市河道型水源占比高，枯水期供水易受咸潮上溯影响，当地水库调蓄能力和战略备用水源建设不足；分质供水体系尚未建立，高品质生活供水保障程度不高，与粤港澳大湾区高水平的供水安全保障需求不匹配。粤东地区部分河流水质污染严重，水质性缺水问题突出，个别地区工程性缺水问题尚未得到根本解决。粤西地区人均水资源量少，水资源调蓄能力薄弱，特别是雷州半岛苦旱问题一直困扰当地发展。粤北地区存在季节性缺水现象，工程性缺水问题亟须解决。

3.农村水利基础设施相对薄弱

早期建成的小型农村供水工程普遍规模较小，标准偏低，部分小型农村供水工程净化或消毒设施配备不齐全，供水水质不稳定，在集中供水规模化、供水水量及水质保障程度等方面与城镇供水仍存在一定差距。部分中小型灌区水源分散，灌排工程年久失修，灌溉保证率较低，效益衰减，农业节水水平有待提高。农村沟渠塘坝萎缩淤塞严重，农村河湖管护工作相对滞后。

4.河湖生态保护治理任务艰巨

重点流域水质达标基础仍不牢固，重点湖库普遍呈现总氮超标现象，存在富营养化和蓝藻水华暴发风险。部分河流生态流量保障不足，平原河网水体流动性差。侵占河湖水域和岸线存量问题多，与河争地的新增问题仍时有发生。粤北山区局部水土流失危害较为严重。河湖资源的价值实现机制尚未健全，水经济发展缺乏顶层设计，产业配套政策扶持力度不足。

5.数字孪生水利建设任重道远

云计算、大数据、物联网、5G、人工智能等新一代信息技术与水利业务的深度融合需要进一步加强。监测感知、数据挖掘、智慧应用三者融合创新有待进一步突破。“天空地水工”一体化监测感知能力有待提升，治理和管理智慧化程度不高。数字孪生水利建设处于起步阶段，水利工程感知监测覆盖面和要素不均衡不全面，调度运行应用体系不完善，共享共建机制不健全，安全防护能力有待提升，科技赋能水利治理能力仍需加强。

6.水治理体系现代化水平有待提高

省级和市县级水利事权划分还存在“错位”“缺位”“越位”问题，纵向事权同构，层级划分不够清晰，在支出责任划分上缺乏统一规范的协调机制；横向事权有交叉，权责划分不够清晰。水利高质量发展内生动力不足，水权水价改革、水资源税改革、投融资机制创新及生态补偿、资源有偿使用等重点领域管理体系还不完善。水法规体系、水行政执法等法治基础需进一步夯实。工程建设运行管理长效机制尚未完全建立，管护模式有待创新。水利科技创新动力不足，人才培养和激励机制不完善。

广东省水安全保障的总体思路

瞄准制约广东水安全保障能力的根本性、全局性、长远性问题，积极谋划“1234”水安全保障总体思路，即锚定“走在前列”的发展目标，通过“改革创新与依法治水”双轮驱动，强化“防洪安全、供水安全、生态安全”三大保障，写好“建、管、防、护”四篇治水文章，全面提升广东水安全保障能力。

1.锚定“走在前列”发展目标

广东深入贯彻落实习近平总书记对广东系列重要讲话和重要指示精神，围绕实现习近平总书记赋予广东“走在前列”的使命任务，作出“锚定一个目标，激活三大动力，奋力实现十大新突破”的“1310”具体部署，为全省上下坚持以高质量发展为牵引、奋力在推进中国式现代化建设中走在前列提供了行动方略。中国式现代化包括了水利现代化。广东要进一步找准水利在推进中国式现代化事业大局中的定位，秉持世界眼光、中国视野、广东特色，聚力实施“851”水利高质量发展蓝图，全力推动水利现代化水平迈进全国第一梯队。具体而言，粤港澳大湾区内地九市构建与国际一流湾区和世界级城市群相匹配的水网，将水安全保障能力和智慧化程度提升至国际先进水平；粤东、粤西、粤北地区持续优化水网布局，推动水安全保障能力达到国内中上游水平，促进水利高质量发展格局更加均衡，为全省经济社会高质量发展筑牢水利基础。

2.加强“改革创新与依法治水”双轮驱动

改革创新是为了释放创新活力、增强发展动力，依法治水是为了筑牢水利事业的法治根基与长效保障，两者相辅相成，共同推动水利事业取得新的突破和稳定发展。全面提升广东水安全保障能力，加快推动水利高质量发展，一方面要着力推进水利重点领域改革攻坚和科技创新，针对水利体制机制的痛点堵点，推动政策性创新，特别要重视积极探索重大水利工程建设运行管理体制机制、流域治理管理、水生态产品价值实现等创新路径，推进水价形成、河湖岸线补偿等重要领域改革，拓展多元化水利投融资渠道，激发水利高质量发展内生动力；着力破解水安全保障各领域的技术瓶颈，持续强化科技赋能，推进“四新”技术（新技术、新工艺、新材料和新设备）规模化应用。另一方面要完善水治理体制机制，强化流域统一规划、统一治理、统一调度、统一管理；完善责任明确、协调有序、监管严格、保护有力的河湖保护治理机制；加快重点领域立法进程，推动水利法规规章“立改废释”，深化水行政执法，以法治刚性护航水利事业行稳致远。

3.强化“防洪安全、供水安全、生态安全”三大保障

随着经济社会的快速发展，防洪保护对象范围扩大、重要程度提升，人民群众对防洪安全保障提出更高期望，同时对优质水资源和美好生态环境的需求也持续增长，这些都对水安全保障提出了更高要求。为实现高质量发展和高水平安全，必须从保障防洪、供水、生态三方面安全入手，加强水灾害、水资源、水生态、水环境统筹治理，构建现代化水安全保障体系。具体来说：在防洪安全方面，适应新形势新要求，加快构建高质量高标准的现代化防洪减灾体系；在供水安全方面，统筹解决全省水资源分布不平衡和供需矛盾，保障水资源稳定、安全、优质供给；在生态安全方面，推动重要江河湖库生态保护治理，加快发展方式绿色转型，改善城乡人居环境，实现人与自然和谐共生。

4.写好“建、管、防、护”四篇治水文章

全面提升广东水安全保障能力，要求重点写好建设、管理、防御、保护四篇治水文章，积极锻优势，精准补短板，打造具有广东特色的水利品牌。聚焦“建”的文章，着力构建现代化水利基础设施网络，推进区域水资源优化配置、碧道碧带、幸福河湖等亮点工程建设；创新“管”的文章，坚持工程措施与非工程措施紧密结合，构建全方位、多层次的水利管理体系，着力打造水利治理现代化样板；筑牢“防”的文章，着力防范化解水旱灾害重大风险，守牢安全保障底线；做优“护”的文章，着力共绘绿美广东水生态新画卷，守护良好水生态环境。

广东省水安全保障的主要举措

为全面提升广东省水安全保障能力，围绕“建、管、防、护”系统治水，深化改革创新，强化依法治水，以重点突破带动全局发展，开创水安全保障工作新局面。

1.聚焦“建”的文章，着力构建现代化水利基础设施网络

构建广东水网之“纲”。围绕国家重大战略实施和重要功能性区域水安全保障能力提升，立足流域整体以及水资源空间均衡配置和生态系统稳定性，以环北部湾广东水资源配置、粤东水资源优化配置等工程为重点，加快推进一批跨流域跨区域重大引调水工程和输配水通道建设；以东江、北江、韩江、鉴江干流治理及粤港澳大湾区堤防巩固提升工程为重点，加快大江大河治理，保持河道畅通和河势稳定，全面提高河道泄洪能力；以碧道、碧带及幸福河湖建设为抓手，推进重要河湖生态廊道建设；加快形成广东水网主骨架，实现河湖水系、输配水通道及重要水源的互联互通。

织密广东水网之“目”。加快实施绥江、连江等重点中小河流系统治理，推进流域面积200～3000km²的中小河流治理。推动深汕合作区引水工程开工建设，加强新丰江水库引水等工程前期工作。全面推进农村供水“三同五化”（城乡供水同标准、同质量、同服务，规模化发展、标准化建设、一体化管理、专业化运作、智慧化服务）改造提升，深入巩固和拓展农村集中供水全覆盖攻坚成果，结合实施“百县千镇万村高质量发展工程”，大力推进城乡供水一体化。推动雷州半岛灌区工程等一批大中型灌区建设，稳步推进一批大中型灌区续建配套与现代化改造。充分发挥重大水资源配置工程的战略牵引作用，因地制宜连通库塘池渠，在粤西、粤东等地区构建互联、互通、互济的水系网络，增强区域储水调配能力。

打牢广东水网之“结”。实施清远市黄茅峡水库、梅州市长潭水库扩建、潖江蓄滞洪区巩固提升等工程建设，推进揭阳市龙颈水库扩建等一批大中型水库工程建设。加快推进存在历史遗留问题水库设计功能及规模恢复等工作，因地制宜实施库区遗留群众搬迁或临时转移、水库清淤，恢复水库防洪、兴利库容。加强城镇供水体系与骨干水网工程衔接，优化水源地布局，提高蓄水工程供水比例。推动应急备用水源建设，提高城镇供水保障水平。

推进水网统筹融合发展。依托国家水网骨干工程，加强省级水网与国家水网、相邻省（自治区）水网、省内各层级水网的衔接和互联互通。发挥重大水利工程对城乡区域协调发展的牵引带动作用，结合“百千万工程”和绿美广东生态建设，因地制宜推动水网建设与农业、文旅、能源、航运、金融等相关产业协同发展，推进工程沿线（周边）融合共治，实现水网效益最大化，推动区域经济高质量发展。

2.创新“管”的文章，着力打造水利治理现代化样板

强化水资源刚性约束。坚持以水定城、以水定地、以水定人、以水定产，严格实施水资源刚性约束制度。加强规划和建设项目水资源论证。加强江河流域跨行政区界断面、水量分配和生态流量重要控制断面、地下水取退水口、重要饮用水水源地等监测，开展水资源承载能力动态监测预警。全力保障对港、对澳供水安全，实现量足质优。严格地下水取用水总量和水位双控，加强地下水治理保护。全面推进农业节水增效、工业节水减排、城镇节水降损，推进再生水、集蓄雨水等非常规水开发利用，夯实非常规水“第二水源”战略基础。建立节水激励机制，加强节水技术研发，健全节水技术转化推广制度。

加大河湖管理保护力度。强化河湖治理体系建设，建立涉河湖重大问题调查与处置机制，建立健全河湖长制与基层网格化管理工作联动机制。依法划定和调整河湖管理范围，明确分区用途和管控要求，保护河湖水域岸线资源；常态化开展河湖库“清四乱”（清理乱占、乱采、乱堆、乱建）、清漂和水塘河道清淤等工作，开展乡村河湖库治理管护攻坚行动。强化河道采砂管理，压实河道采砂管理责任，严格规范河道采砂许可，严厉打击非法采砂。强化河湖智能监管，开展河湖库一体化监测感知体系建设。

加强水利工程运行管理。建立健全水库常态化安全鉴定、除险加固和运行管护机制。大力推进水库雨水情测报设施全覆盖、大坝安全监测设施应设尽设。完善和创新水利工程管护模式，推动实现水利工程维修养护物业化、专业化和市场化。加强堤防水闸信息数据治理，大力推进堤防水闸信息化管理。探索利用遥感卫星、北斗、人工智能等新技术，提升水利工程运行管理手段和效能。

3.筑牢“防”的文章，着力防范化解水旱灾害重大风险

加快构建现代化雨水情监测预报体系。推动全省水利测雨雷达规划建设，加密雨量站、水文站网，加快构建雨水情监测预报“三道防线”。加强“天空地水工”一体化监测感知体系点线面体四维实时监测预报，提高监测能力和预报精度。探索运用人工智能等先进技术，创新构建水文快速预报模型。强化山洪灾害防御，提升山洪灾害预警精准度，延长洪水预见期。

完善水旱灾害防御工作体系。健全责任落实机制，严格落实各项防汛责任制，落细落实水库、河道及堤防各层级各环节责任，落细落实山洪灾害预警“叫应”机制和人员转移“五个关键环节”责任，落细落实在建工程、重要基础设施安全度汛责任，落细落实薄弱堤段、险工险段、病险水库（闸）巡查防守责任。健全决策支持机制，配强各级水旱灾害防御人才专家队伍，加强“四预”能力建设。健全调度指挥机制，推动省、市、县级进一步建立和完善专家库，完善有序高效、务实管用的重大水旱灾害事件调度指挥机制。提升应急处突能力，加强水利工程抢险队伍建设，推动市县加强水利专业抢险力量建设，加强省级水利防汛抢险救灾物资储备。

完善水旱灾害风险管理机制。完善重点地区洪水风险图，加强水旱灾害风险管理，提升风险管控能力。加强水库库容管理，划定水库工程管理与保护范围，明确库区管控边界，复核库容曲线，严厉查处非法侵占库容行为。加快研究解决水库防洪库容运用受限问题，推动建立防洪调度临时淹没补偿机制。研究东江、西江、北江、韩江流域超标准洪水临时分洪应急措施，提升超标准洪水防御能力。积极探索洪水保险制度创新，探索堤防工程灾损保险机制。

4.做优“护”的文章，着力绘就水美南粤新画卷

打造绿美碧带，建设幸福河湖。以绿美广东生态建设为牵引，持续推进万里碧道建设；升级打造集安澜健康水带、绿美景观林带、绿色交通带、文化休闲带、滨水经济带于一体的绿美碧带；高质量建设具有岭南特色的幸福河湖，推动全域幸福河湖建设。通过系统补水增源、活水增容、护水增绿、融水增靓四大行动，建设水美城市。统筹推进绿美雷州半岛水美乡村建设。

加强水资源保护。加强东江、西江、北江、韩江、鉴江等水质优良江河及新丰江、枫树坝、白盆珠、高州、南水、鹤地等重点水库水资源保护。强化重点流域和水库藻类异常情况监测预警，运用生态措施增强面源污染拦截、净化功能。继续做好全国重要饮用水水源地安全保障评估，实施饮用水水源动态监控。

实施河湖水生态修复。健全河湖生态流量管控目标体系，严格重点流域生态流量管控。推动小水电绿色改造和现代化提升。强化主要江河源头区和重要水源地范围的水土流失预防，大力开展小流域综合治理提质增效项目，以镇为单位开展崩岗综合治理试点，推动崩岗综合治理全面提质增效。开展河湖健康评价，完善河湖档案，构建河湖水生态底图。推进生态水利工程建设和已建工程生态化改造。

5.深化改革创新，着力激发水利发展活力与动力

深化水利重点领域改革。推动水利工程不动产登记确权，盘活水利存量资产。探索在水利领域发行基础设施REITs，加大具有供水、发电等功能的水利基础设施培育和申报力度，拓宽投融资渠道。推动出台水利领域省级专项资金补助政策，合理界定省与市县支出责任。谋划省级并鼓励市县组建水利投融资企业，积极探索水利“取水贷”“节水贷”“水权质押”等绿色金融实践。推动完善水利工程水价形成机制，有序实施水资源税改革。深化水资源管理改革，推进取用水领域信用评价改革，建立水预算管理制度。大力推进绿色水经济发展，推动用水权、水土保持、水利风景区等价值向资产、资本高效转化。完善水利工程建设管理，健全重大水利工程建设协调推进机制、施工和质量监管机制、运行调度管理机制；推进现代化水库运行管理矩阵构建，深化小型水利工程管理体制改革；积极推行农村供水县域统管。

大力发展新质生产力。成立广东省水利厅科技创新委员会，构建坚强有力、高效协同的水利科技工作组织架构。深入推进水利重大科技问题研究和重大水利工程关键技术攻关，在“建、管、防、护”的关键领域、核心技术上加强攻关，加强人工智能、大语言模型、机器人、云计算、数字孪生等新一代信息技术与水利的深度融合与创新。推动粤港澳大湾区水科技创新中心建设。实施水文监测能力提升工程和“天空地水工”一体化监测感知夯基提能行动，持续推进水利工程配套水文设施建设，建立动态监测、智能感知体系，提升江河湖库及大坝、堤防、输水隧洞等水利工程运行管理的数字化、网络化、智能化水平。全力推进东江、西江、北江、韩江、鉴江等五大流域数字孪生流域建设，加快推进省级数字孪生水网建设，同步推进数字孪生工程建设，引调水工程、蓄滞洪区、水利枢纽、灌区、城乡供水一体化项目等重大水利工程数字孪生同步建设，实现水利工程全生命周期数字化管理。

6.强化依法治水，着力完善现代化水治理体制机制

强化流域治理管理。坚持流域系统治理理念，充分发挥流域管理机构作用，推进流域统一规划、统一治理、统一调度、统一管理。完善流域规划体系，编制重要支流治理方案，强化规划引领约束作用。加强规划实施和评估管理，动态完善规划成果。完善流域统一治理管理机制，加强跨界河湖协同治理，优化流域控制性水库管理体制，开展防洪、生态、供水、发电、航运等多目标综合调度，实行流域骨干水工程联合调度。

全面强化河湖长制。在重大引调水工程输水干线推行河湖长制。建立涉河湖重大问题“发现—调查—整改—问责—处置”全链条工作机制。健全河长制办公室与公安、检察、审判机关的协作机制，推动完善涉河湖公益诉讼制度，维护社会公共利益；建立健全河湖长制与基层网格化管理工作联动机制，推动河湖管理保护与网格治理相结合。建立健全乡村河湖管理保护长效机制。

完善水利法治体系。推动重点领域立法，加快推进《广东省水利工程管理条例》修订工作，根据《中华人民共和国水法》《中华人民共和国防洪法》《取水许可和水资源费征收管理条例》《中华人民共和国河道管理条例》等法律、行政法规制修订情况，适时开展省级相关法规规章的制修订工作。加强水政监察队伍建设，强化部门协同、流域协同、上下协同，依法打击水事违法行为。推动完善全省水行政执法基地建设，实现水行政执法全覆盖。不断健全新型监管机制，持续完善水利体制机制法治体系。

结语

“十五五”时期，广东水利将深入贯彻落实习近平总书记对广东系列重要讲话、重要指示精神，积极践行习近平总书记“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”治水思路和关于治水重要论述精神，牢记使命任务，把握时代要求，以“走在前列”的担当谋划好新时期水利高质量发展，统筹水灾害、水资源、水生态、水环境治理，加快构建安全韧性现代水网，深化水利重点领域改革创新，在“百县千镇万村高质量发展工程”和绿美广东生态建设中创造水利新业绩，在推进中国式现代化的广东实践中展现水利新作为。

Abstract: Guangdong Province, as one of China’s leading provinces in terms of both economy and population, must comprehensively enhance its water security capacity to support high-quality socioeconomic development. Based on a systematic analysis of the province’s water resources development status, current situation, and challenges, this paper identifies fundamental, overarching, and long-term issues constraining Guangdong’s water security and proposes the overall “1234” framework for the 15th Five-Year Plan period. This framework aims at the development goal of “taking the lead”, driven by the dual engines of “reform and innovation” and “law-based water governance”, focusing on the three key guarantees of “flood control safety, water supply safety, and ecological safety”, and advancing the four dimensions of “construction, management, prevention, and protection”. Key measures include accelerating the construction of a modernized water infrastructure network, creating a model of modern water governance, preventing and mitigating major flood and drought risks, advancing the vision of a water-beautiful Guangdong, stimulating vitality and momentum in water resources development, and improving modern water governance systems and mechanisms. These efforts will accelerate high-quality development of water conservancy, consolidate the water security barrier, and help Guangdong take the lead in the Chinese path to modernization.

KeywordsGuangdong Province; water security; 15th Five-Year Plan; disaster prevention and mitigation system; water resource security capacity; river and lake ecological protection and management; digital twin water conservancy construction

本文引用格式：

黄志坚.广东省“十五五”水安全保障总体思路和主要举措[J].中国水利，2025（18）：12-18.