“这个水厂2012年就启动建设，由于财政资金有限，工程进展缓慢。按照原有进度，这次干旱居民用水必将受到影响。省水务集团接手后，资金很快到位，原来几年解决不了的问题，现在几个月就解决了。”富县供水公司总经理袁晓建由衷地称赞社会资本进入供水领域这项改革。
成立于2011年3月的陕西水务集团，在2014年9月4日与富县政府签订合作协议，全面接管富县水源、水厂等涉水资产，并通过企业化、市场化运营，解决县城供水难题。
县城供水，是省委、省政府明确给陕西省水务集团的主营业务，是在84个县城发展受水制约的背景下，作出的一项战略选择。由一家企业重塑全省供水格局，将通过怎样的路径来实施？近日，记者就此进行了采访。
供水之痛：77个县域发展受水制约
不久前发布的《“十二五”陕西经济社会发展情况》显示，2013年县均生产总值仅相当于2012年全国县均水平的75.8%，县域经济是陕西经济的短板。因此，做大做强县域经济，成为陕西未来实现从经济欠发达省份向中等发达省份跨越的重要一招棋。
然而，作为提供生命之源、生产之要的县城供水体系却不怎么给力：全省84个县城中有77个缺水，其中14个县城严重缺水，还有34个县城无备用水源。一遇自然灾害或突发事件，用水将陷入困境。
县城供水体系的羸弱在干旱年份显露无遗。三原县2014年夏季发生的水荒，令锦绣东城小区居民陈师傅很是担心：“家里的自来水停了有一个礼拜，虽然政府通过送水、分时段供水缓解了用水紧张的状况，但如果明年夏天再来一场大旱，我们还会不会遇上这样的水荒？”
而距三原县260多公里的商南县，同时段也陷入了水危机：由于县城供水水库天旱见底，6万居民在炎炎夏日无水可用。政府不得不每天斥资20万元，从20公里外拉水来解决吃水问题。
一个夏季、两个县城近20万人遭受了长时间的水荒，这在陕西并不鲜见：2013年7月，全省有16个县城用水告急。
吃水有忧，发展就更受影响。陕西延长石油延安能源化工有限责任公司在富县投资216亿元建设延安煤油气资源综合利用项目，工程投入运行后，不仅可以提供大量就业岗位，还将给当地每年增加3亿到5亿元的财政收入。这样一个对富县意义重大的项目却因供水问题屡被搁浅。
“县城有两个水源地，理论上日可供水1万吨，但由于管网老旧、水压不稳等问题，每天只能供水3000吨，而县城实际需求为6000吨，缺口将近一半。这个项目实施意味着每天还要多出2万人的用水，怎么解决？”说起当时的窘境，袁晓建经理如此说道。
“要解决这么大一个项目的生活和工业用水问题，县城的供水体系必须得一大笔资金来升级改造，光靠县上的力量肯定不行。”省水务集团供水公司总经理赵杨向记者介绍说。
等着有水才能上项目的还有汉中航空等一大批产业园区。突围水困境，成为陕西县域经济发展的紧迫之举。
现实抉择：用市场力量推动供水升级
2014年8月25日，按照省委、省政府主要领导批示精神，副省长祝列克主持召开会议，专项研究县城供水问题。他强调，水作为民生保障和经济发展的重要战略资源，要在继续坚持政府主导、县为主体的基础上，创新县城供水管理体制，加大融资力度，加快设施建设改造，不断提高供水能力和服务水平，切实保障城乡供水、农业灌水、生态需水。县城供水迎来发展的曙光。
县城供水改革，这在陕西不是第一次。1996年，为解决地下水难以满足经济社会发展需求的问题，该省把原由城建部门管理的供水职责交给水利部门，创造了全国首个从水库水源到用户水龙头完整供水产业链一体化管理的“洛川模式”。十几年后，伴随着城镇化建设的加快，县城用水量出现了新一轮激增，因后续投入不足导致的水厂规模小、管网漏失率大等旧模式存在的问题凸显，一些县只能勉强维持水厂运营。
要解决这些问题，就需要大量的资金投入，但钱从哪里来？“县上没有钱，省里每年3亿元的资金平均下去等于‘撒胡椒面’，对解决超期服役的供水设施来说是杯水车薪。”记者在富平县采访时，一位县水务局的负责人表示出无奈。
据《陕西省城镇供水2020年发展规划》，县城需资金55亿元，而当前中央和省财政每年投入县城供水资金3亿元，只占总需求的15%，投入严重不足。“撒胡椒面”的结果是给多少钱建多少工程，实际建设和规划相距甚远。
正是在这种没钱办供水、发展受掣肘的背景下，陕西省作出了一个现实的选择：由陕西省水务集团与县政府合作，采取政府主导、市场化管理、企业化运作的方式，来完成县城供水的重任。
专项会议明确：省发改委每年安排1亿元资金，省财政厅每年整合2亿元资金，用于县城水源开发、管网改造等基础设施建设。省财政安排2亿元资金注入水务集团，作为县城供水资本金。水务集团充分利用供水收益、水电项目、储备土地等，扩大资产和现金流规模，力争融资10亿元，为县城供水工程提供资金保障。
专项会议召开10天之后，陕西省水务集团与富县县政府签订供水合作协议书。至此，一场全省性的县城供水大变局拉开大幕。
渐次蝶变：市场之手的“倍增”效应
对于政企“联姻”发力供水市场的前景，一直把还贷能力作为放贷重要标准的金融机构很有信心。2014年10月10日，陕西省水务集团与工商银行陕西省分行、中信银行西安分行、浦发银行西安分行签订县城供水金融合作协议，三家银行将为集团提供180亿元融资贷款，用于县城供水水源、水厂和管网建设，信息化改造等。
2015年3月，宁强县县城供水扩建项目启动建设，由陕西省水务集团出资1984万元，建设包括配水池、清水池、供水泵房及相关配套设施。工程建成后日处理水量将达到1.5万吨，可为6万人提供放心、洁净、充足的优质水。
富县是第一个启动这项改革的，也是最早的受益方。“省水务集团利用资金优势，解决了水源地管线复线和第二水源地建设问题，日供水能力达到1万立方米，是原来的3倍。管理上启用了信息化管理平台，水质在线监测和收费系统都更加科学规范，水质更加放心，服务更加便捷。” 作为富县自来水公司经理，袁晓建对发展的前景信心倍增。而能够为富县财政带来丰厚收入的延安煤油气资源综合利用项目供水管网已经完成对接。
“在完成富县、宁强等县城供水的基础上，集团还在全省开展了14个县的县城供水项目，预计总投资达10亿元，投资管网建设100余公里，日供水规模达到30万吨，满足200余万人口的用水需求。” 陕西省水务集团执行董事、总经理王瑜介绍说。
“人员一个不裁，待遇比原来更好。虽然每个人都按岗定责比以前有压力了，但我们工作的积极性却高了。”在富县自来水公司已经工作18年的樊小燕高兴地说。自从富县自来水公司交由省水务集团接管后，原来只有医疗、养老、工伤险，现在集团把失业、生育和住房公积金也给补齐了。
职工感受变化最大的就是公司的发展条件比以前大为改善。“人员成本是供水企业最主要的成本。集团通过扩大供水区域和供水规模，提供了更多的岗位，在原有人员不增加的条件下，等于摊薄了成本，效益肯定比以前要好一些。”汉中市水利局原局长王基刚介绍说。
建设精品工程，以打造现代化供水企业为目标，引入信息化技术，采取规范化管理，成为陕西省水务集团提升县城供水运行效率的路径，也使得这些县域供水工程的供水能力全面提档升级。
目标管理：变局下的政企合作之道
陕西省水务集团是国有企业，企业就要有企业的发展之道。但陕西省水务集团又是一个特殊企业，它在县城供水上，不以营利为目的，这是陕西省委、省政府交给它的一项民生责任。
当地政府与省水务集团合作，采取的是整建制划拨、未来的工程建设和经营管理都由集团承担、政府配合并实施监督管理的模式。且不说扩大供水规模、供水系统的改造升级需要巨额资金投入，划拨的供水企业底子并不好。
据了解，在省水务集团接手前， 84个县城供水单位有63个亏损，负债超5亿元，维系自身经营困难。指望这些供水企业在短时期获得投资回报风险很大。
财政对县城供水工程建设的资金投入，除省上每年3亿元外，还有中央财政对水利的投入。对此，社会上也出现了质疑声，认为企业是市场行为，财政资金不应对其投入，国家投入水源建设等形成的资产也不应归企业。2014年，省发改委也将县城供水列入全省首批“PPP”示范项目。
所谓“PPP”模式，是指在公共服务领域，政府采取竞争性方式选择具有投资、运营管理能力的社会资本，双方按照平等协商原则订立合同，由社会资本提供公共服务，政府依据公共服务绩效评价结果向社会资本支付对价。“PPP”模式具有三大特征：伙伴关系、利益共享和风险分担。
有专家认为，县城供水虽说采用“PPP”模式，但强调的是政府主导；社会资本应以市场竞争的方式提供服务，而省水务集团则是定向获得政府授予的特许经营权。此外，在我国“PPP”模式应用中，通常情况下，社会资本是通过价格机制来获得投资回报。基于群众的承受能力，价格机制很大程度上在县城供水上不能实现，那么，缺口应该通过政府购买服务来弥补。但现实是，县财政难以承担。
县城供水，如果价格机制不能实现，不能获得投资回报，这样的“PPP”模式难以得到社会资本的积极响应。两难中，陕西以发展为目标，选择具有深厚行业背景和较好专业水准的国有企业——省水务集团来承担县城供水工作。
实际上，实行政府主导、引入社会资本运作，并不等于财政投入完全退出，这也符合“PPP”模式的内涵要求。因此，在陕西县城供水上，财政投入是必要的，也是必须的。
由一家企业来提供眼下还看不到投资回报的公共服务，政府如何保证其长期稳定发挥效益，并且具有融资偿还能力？记者在采访中了解到，陕西各县按照目标管理这一原则，水务集团提供优质、足量的供水服务，而承担这一职责的资金缺口则采取其他途径对水务集团的发展给予支持。
记者查阅陕西省水务集团与各县签订的合作协议，供水水价均没有新的约定。而在战略合作框架协议中，县政府大多有支持的条款。富平县将该县水利机械厂和水电物资站资产及所占土地21.4亩按照国有资产处置程序出售给集团，宁强县需协助集团做好100亩投资项目的土地征地、审批，汉中市将红寺湖水库的旅游开发经营权交给集团，等等，以培植这家以公益性为主的企业能够生存并良性发展下去。
陕西省水务集团同样以实现供水服务为目标，快速扩张，多元发力，通过经营收入来弥补公共服务的缺口。目前，集团业务领域覆盖水源建设、水电开发、农业水利综合开发等，兴建的10处水源工程投资规模已超过15亿元，水电装机达3万千瓦。在全省开创了“以水促农”的范例，集团已与韩城、子长、眉县、富县、汉阴等县落实流转土地5万多亩，项目总投资达35亿元。届时，一个个集生态建设、现代农业和旅游观光于一体的农业水利综合开发项目将成为水务集团多元发力的又一亮点。 来源：中国水利报
