我国自来水定价现状及优化策略

现阶段，不同地区城市供水价格水平差异巨大，主要与各地水资源供需能力和地区间经济发展水平密切相关。据统计数据显示，截至2025年8月，不考虑污水处理费，全国36个重点城市的居民生活用水平均价格为2.43元/立方米，最高为石家庄市4.28元/立方米，最低为武汉市1.37元/立方米。其中7座城市供水价格高于3元/立方米，分别为石家庄、天津、北京、长春、郑州、昆明和济南，另有56%的城市供水价格在2-3元/立方米之间。

我国自来水定价主要遵循“补充成本、合理收益”、“分类、分级定价”和“政府管控”三大原则。2021年8月，国家发改委印发的《城镇供水定价成本监审办法》和《城镇供水价格管理办法》进一步规范了城镇供水准许成本和准许收益率的确定规则，要求城镇供水价格以成本监审为基础，按照“准许成本加合理收益”的方法，先核定供水企业供水业务的准许收入，再以准许收入为基础分类核定用户用水价格。具体核算流程如下：

1．准许收入

其中，准许成本包括固定资产折旧费、无形资产摊销和运行维护费，相关费用通过成本监审确定。准许收益按照有效资产乘以准许收益率计算确定。新管理办法下的准许收益率通过绑定市场利率，使供水价格更加市场化。根据《市政公用设施建设项目经济评价方法与参数》，供水行业财务基准收益率的参考值为6%。实际操作中，不同地区和项目可能根据具体情况进行调整。例如，广州市中心城区自来水价格改革方案中，核定准许收益率为5.8%。城镇供水准许收入各组成部分计算内容如表2-1所示。

表2-1  城镇供水准许收入

2．平均供水价格

针对供水企业平均供水价格，《城镇供水价格管理办法》要求应当在考虑本期生产能力利用情况基础上确定。核定供水量=取水量×（1-自用水率）×（1-漏损率），自用水率通常按5%-10%取值；漏损率原则上按照《城镇供水管网漏损控制及评定标准》（CJJ92）确定的一级评定标准（10%）计算。

表2-2  供水企业平均供水价格

二

自来水定价策略

在“准许成本加合理收益”的定价方法下，依据不同设计逻辑，我国形成了两部制水价、阶梯式水价和超定额累进加价3种较为常见的差异化自来水定价策略。

图2-1  自来水定价策略

1．两部制水价

两部制水价，是指将供水生产成本、费用、利润和税金构成的供水价格分成两部分,分别由基本（容量）水价和计量水价进行补偿的一种计价方式。我国现行的两部制水价有两种模式：一是2003年《水利工程供水价格管理办法》提出的基本水价与计量水价相结合的两部制水价；二是1998年《城市供水价格管理办法》提出的容量水价与计量水价相结合的两部制水价。虽然模式不同，但本质上都是将供水价格分解为固定与变动两个部分，并通过不同方式来补偿供水成本，以实现供水工程的可持续运行和水资源的合理利用。

表2-3  两部制水价计算过程

基于两部制水价的设计逻辑，用水户不论是否用水，均需要向供水经营者缴纳规定的基本水费，因此该定价策略突出优势在于，基本（容量）水价部分很大程度上可使供水工程在任何情况下都能产生稳定的基础收入，保证供水工程的正常运行。但该定价策略在计量水价部分缺乏弹性，难以有效调节用户用水行为，并且两部制水价与用户习惯的单一计价方式易发生冲突，对于推行两部制水价的地区，需努力宣介以获得用水户理解与配合。目前两部制水价大多在水利工程水价中使用，如农田灌溉、农村供水工程等，特别是考虑到我国农村供水点多、范围大，两部制水价有利于发挥供水工程的长效机制，并引导村民养成长期使用达标自来水的行为习惯。

2．阶梯式水价

阶梯式水价是一种针对居民用水的定价机制，是指按用水量划分不同定额范围，执行不同价格，基本定额内采用基准水价，超定额部分按对应阶梯标准收费。1998年《城市供水价格管理办法》将阶梯式计量水价作为城市供水价格重要定价形式予以推广实施。2002年《关于进一步推进城市供水价格改革工作的通知》（计价格〔2002〕515号）提出“全国各省辖市以上城市应当创造条件在2003年底以前对城市居民生活用水实行阶梯式计量水价”。2013年，国家发改委、住建部印发的《关于加快建立完善城镇居民用水阶梯价格制度的指导意见》（发改价格〔2013〕2676号）针对居民阶梯水价制度，进一步明确了阶梯水量、价格标准以及计量缴费周期等主要内容。文件要求“阶梯设置应不少于三级...原则上，一、二、三级阶梯水价按不低于1:1.5:3的比例安排”。根据《城市供水价格管理办法》，阶梯式计量水价计算公式如下：

目前，全国多地已探索建立健全的居民阶梯水价制度，通过合理设置并优化分级水量和水价,有效发挥阶梯水价对居民用水行为的调节作用，促进居民节水。阶梯水价本质上也是超定额累进加价，是一种通过价格杠杆来调节水资源使用、促进节水和水资源合理分配的水价制度。采用阶梯水价制度，有利于充分发挥市场、价格因素在水资源配置、水需求调节等方面的作用，进而拓展了水价上调的空间，增强了企业和居民的节水意识，避免了水资源的浪费。

3．超定额累进加价

超定额累进加价制度是一种针对非居民用水的定价机制，是根据国家或地方确定的用水定额标准，核定下达非居民用户每月的用水计划，计划内水量实行基本水价，超过计划的水量分段加倍收费。非居民用水包括除居民用水以外的工业、经营服务用水和行政事业单位用水等。实施非居民用水超定额累进加价制度，有利于发挥市场机制作用，促进水资源节约利用。

我国最早在1989年国务院批准的《城市节约用水管理规定》中提出了“超计划用水必须缴纳超计划用水加价水费”。2002年修订的《中华人民共和国水法》首次以法律条款形式，规定实施超定额用水累进加价制度，为该制度提供了上位法支撑。后随着相关法规政策不断完善，非居民用水超定额累进加价制度得以加速推进和全面落实。2017年《关于加快建立健全城镇非居民用水超定额累进加价制度的指导意见》明确了制度落实时间要求，规定2020年底前，各地要全面推行非居民用水超定额累进加价制度，同时对实施范围、用水定额、分档水量和加价标准、计费周期、资金用途等作出规定。在这之后，大部分地区陆续制定出台了城镇非居民用水超定额累进加价制度实施的政策性文件。

表2-4  国家层面非居民用水超定额累进加价制度相关政策

超定额累进加价制度蕴含了定额管理理念，是以用水定额为关键指标，针对非居民用户超出定额的用水部分实施加价措施，借助经济手段来推动节水，促进水资源合理利用。该定价策略更加强调对水的精细化管理以提升用水效率。然而这种定价策略也面临一些实施难点，主要由于非居民用户涵盖工业、建筑业、服务业等众多类型，不同行业用水模式复杂多样，而用水定额标准存在空白点，理论上难以覆盖所有行业。此外，用水定额主要基于统计调查结果，受限于数据采集周期、更新频率等因素影响，导致其往往存在一定滞后性。因此，虽然近年来国家及地方层面加力推广超定额累进加价制度，但从目前发展看，超定额累进加价制度仍处于不断完善的过程中。

综上所述，尽管我国水价改革取得了显著成效，但在推进过程中仍面临诸多挑战，制约自来水价格的进一步完善。

1．成本监审与激励难题。水价在成本监审的过程中，存在着成本信息不透明、政府监管不力、企业虚报成本等问题。对于供水企业来说，由于缺乏有效的激励机制，使其降本增效动力不足，经营管理仍显粗放。

2．水价调整机制僵化。水价调整周期较长、过程复杂，且涉及多方利益平衡，导致水价难以及时、灵敏地反映供水成本变化。多数供水企业面临“成本倒挂”的经营压力，影响了供水服务质量。

3．节水价格杠杆未完全发挥作用。我国虽较早推行居民用水阶梯水价制度和非居民用水超定额累进加价制度，但由于水价整体偏低，使用户对水价敏感度不高，节水意识不强。部分地区由于计量设施不足，无法准确计量用水量，影响了制度实施效果。此外阶梯水量设置和价差也未能及时作出调整，使节水效果有限。

4．城乡与区域差异悬殊。我国农村基础设施及基本公共服务与城市存在较大差距。农村地区供水管道老化、配水管道布置凌乱、供水设施及管网覆盖不全等问题突出，导致农村水价形成机制不健全，影响了供水服务质量和农村供水的可靠性与安全性，并制约了农村水资源合理利用。

5．公众认知与接受度不高。公众对供水成本构成、节水政策等了解有限，对水价商品属性认识不足。受经济承受能力、文化观念等因素影响，公众对水价调整较为敏感，对水价上调持反对态度或抵触情绪，影响了水价改革的顺利推进。

二

自来水定价优化提升策略

1．深化成本监审改革，建立激励相容机制

成本监审是水价改革中的关键环节，其透明度和公正性直接影响水价调整的合理性。建议物价部门、行业主管部门及审计、财政等部门加强沟通配合，围绕《城镇供水定价成本监审办法》，结合实际细化修订相关定价成本监审项目和标准，深化定价成本监审改革。充分发挥技术支撑作用，搭建国家级“水务成本数据监审平台”，高效整合水务企业经营数据，打破信息壁垒。同时引入会计师事务所、高校科研机构等第三方专业机构参与成本核证，确保数据真实性，为科学定价提供依据。对供水企业来说，政府一方面应就其虚报信息行为加大惩罚力度，倒逼企业如实上报数据；另一方面还要加快建立一套科学健全的激励机制，例如，在实际操作中可探索尝试将水价调整与企业生产效率提升相挂钩，促进企业强化生产经营的精细化管理，获得合理收益，推动行业健康发展。

2．优化水价动态调整机制，提升价格灵活性

水价调整是水价改革的重要手段。及时、合理调整自来水价格不仅能够保障企业正常运营，还能使财政补贴发挥最大效益。围绕水价调整，政府相关部门应积极研究构建科学的水价动态调整模型，优化水价调整机制。通过分析供水成本构成、市场需求变化、物价指数波动等因素，建立自来水价格与生产要素价格联动机制，理顺上下游价格矛盾。在此基础上，建立“定期校核+年度微调”的校核机制，定期校核全面评估成本收益情况，年度微调与关键成本要素联动。当供水价格与准许收入的差距较大时，政府应及时启动价格调整程序。此外，还要对供水价格实施定期监管，原则上每三年校核、评估企业的成本收益情况，确保水价调整灵活透明，保障供水企业正常经营，促进行业可持续发展。

3．强化节水导向作用，动态优化差别化水价政策

充分发挥价格杠杆作用促进节水和优化水资源配置。全面实行非居民用水超定额累进加价和居民生活用水阶梯水价制度，合理确定阶梯水量。对于居民生活用水，应围绕用水价格和用水量构建科学动态调整的阶梯水价体系。用水价格方面，使水价既能反映供水成本、兼顾不同收入居民承受能力，也能区分居民基本需求和非基本需求，实施差异化水价。用水量方面，参照当地人均日常用水量和当地水资源稀缺程度制定起始分段水量，并根据统计部门公布的人均可支配收入、家庭户数变化、资源禀赋差异与季节变化等情况对水量进行定期动态调整。对于非居民用水，在推行非居民用水超定额累进加价制度过程中，按照行业特点科学核定用水定额。各地区应在坚持因地制宜、保障合理需求、积极稳妥推进原则下，结合自身实际情况和水资源禀赋现状，制定超定额部分的分档水量和分档价格，以充分反映水资源的稀缺程度。此外，积极在农田灌溉、农村供水工程等水利工程领域推广实施两部制水价，确保水利工程的正常运行和可持续发展。

4．统筹城乡供水一体化，促进服务与价格公平

将县域统管作为我国农村供水保障工作的重要推进模式，由专业化公司或专管机构承担辖区内农村供水县域或片区统一管理、统一运行、统一维护工作。在推进县域统管过程中，应结合不同地区实际情况，综合考虑农村供水管理现状、政府财力、供水工程布局等多方面因素，合理选择运营模式。通过县域统一运营管理，实现农村规模化供水，进一步整合城乡供水资源，达到规模化经营目标，提高供水效率与质量。在供水服务标准体系建设方面，需建立城乡统一的服务标准体系，明确供水水质、水压、应急响应等基本服务标准，保障城乡居民能够享受到同网、同质、同价的供水服务。针对偏远山区等供水成本较高的地区，应按照“合理成本+微利”原则制定水价，差额部分由政府补贴，以有效保障居民用水需求。

5．加强公众沟通与宣传，构建改革共识

目前，水价仍然由各地物价部门通过举行价格听证会的方式确定，其基本程序框架已经建立，但仍需进一步明确自来水价格听证制度相关细节，提升水价听证会的实效性。定价理由应当具体。政府应详细说明自来水定价依据，并对定价时所必须的基础材料及其详细程度作出规定。听证会人员构成和比例应当科学。明确参会人员选取要求，确保听证过程透明、公开，并且可适当扩大消费者代表的比例。实际操作上可采用“利益相关方代表+专家代表+随机抽取消费者代表”的人员构成方式，切实保证水价听证会的公平性。消费者代表发言时间应当充足。消费者应获得足够的发言时间来表达见解，并允许就其他方相关阐述进行质询，充分维护自身合法权益。针对网上意见征询，政府应提前公开成本审计报告和调价方案，设置网上意见征集平台。除完善自来水价格听证制度外，加强全民节水的教育。通过将节水教育纳入国民教育体系，结合世界水日、中国水周开展节水主题宣传活动等，深化拓展节水科普宣传教育。

6．明晰政府与市场边界，完善补贴机制

市政基础设施建设关系民生和城市发展，政府应尽量做好统筹谋划。对于供水管网等市政基础设施建设改造投入应合理纳入市政财政预算或争取政府专项债券资金支持，不全部计入水价，以减轻供水企业和用户负担，保障水价合理性和稳定性。进一步明确政府与市场边界，建立清晰的水务设施资产属性划分标准，例如“主干管网政府投资、入户管道企业投资”，以此界定政府与企业在供水管网设施建设中的权责，提高资金使用效率。另外应完善政府补贴投放的精确性和有效性，充分发挥技术支撑作用，整合民政、社保、用水量等多源数据，建立基于大数据的低收入群体识别机制，精准识别补助对象，避免发生政府补贴错配现象。补贴方式上，可通过水费直接减免或现金补贴形式，推动由过去补贴企业向补贴用户的形式转变，使低收入群体切实收益，提升政府补贴实际惠民效果。

四

结语

完善自来水价格形成机制是一项复杂的系统工程，涉及政府、企业、用户等多方利益的平衡。未来的水价改革，仍需在坚持“准许成本加合理收益”原则基础上，更加注重机制设计的科学性、激励性和灵活性；更加注重水资源稀缺性的信号传递；更加注重社会公平和民生保障。通过持续深化改革，构建起既能保障供水企业可持续发展、又能有力促进水资源节约集约利用、还能被社会广泛接受的现代化水价体系，为我国水安全和经济社会可持续发展提供坚实支撑。