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灾害过后,一个城市如何能快速恢复?

字体: 放大字体  缩小字体 发布日期:2021-10-09  浏览次数:3701

规划建设韧性城市,应科学处理11个关系

  面对洪涝灾害,既要高效发挥政府机关的“公助”作用,又要有序引导基层社区和社会团体的“共助”行动,更要多措并举深度激发每个居民的“自助”能力,使政府、社会和个人形成“三位一体”的强大合力。

  今后要重视新技术在洪涝灾害防御中的应用,同时在提升新技术灾害韧性的同时,也应适当降维,保留部分传统技术,以应对巨灾发生。

  前不久,河南持续遭遇极端强降雨天气,特别是7月20日郑州市遭受特大暴雨灾害,造成重大人员伤亡和财产损失。无独有偶,飓风“艾达”自8月29日登陆美国路易斯安那州以来,已经在8个州造成至少82人死亡。这都是自然系统和经济社会系统相互综合作用在城市层面的反映。也就是说,城市的自然条件、经济社会发展水平、洪涝灾害的设防标准等,综合影响了城市受灾程度。

郑州暴雨下“瘫”城市 高架桥变游泳池

飓风艾达致使美国多地进入紧急状态

  不管在属于发展中国家的我国,还是在超级大国的美国,都有可能发生巨大规模的洪涝灾害。如何应对巨灾?联合国在《2005—2015年兵库行动框架》和《2015—2030年仙台减灾框架》都擘画了全球减灾防灾的蓝图,那就是建设韧性城市,提升城市防灾减灾救灾的综合能力。

  所谓韧性城市,是指当受到灾害或事故的冲击时,不仅不会因受到致命的破坏而瘫痪,而且还能够快速恢复的城市。韧性城市所具有的能力,不仅仅是指具有灾后快速恢复重建的能力,而且还包括对外来冲击的抵御能力和灾害发生时的减灾救灾能力。如何规划建设韧性城市,笔者认为应从系统论的角度,正确认识和科学处理以下11方面的关系。

  资源与灾害的关系。洪涝灾害往往由强降雨引起。而强降雨带来的水,既是生命之源,也是城市经济活动和社会活动不可或缺的宝贵资源。灾害和资源是强降雨这一自然现象的两个不同方面。增大资源的比重,降低灾害发生时的损失,根本上还需要依靠科学技术的不断进步,提升防灾减灾救灾能力。

  安全与风险的关系。洪涝灾害风险是洪涝灾害发生的可能性及其后果。从理论上来说, “可能性”只有无穷小的概率,不可能是零概率。我们能接受的风险,就是我们认为的安全水平。这里的安全水平,在应对洪涝灾害方面就是设防标准。因此,所谓安全是相对的概念,千万不能认为安全是绝对的。

  设防标准与经济社会发展阶段的关系。不管洪水还是内涝,在城市规划时都会明确“多少年一遇”的设防标准。设防标准越高,相应投资越大。但城市拥有的经济社会资源是有限的,而且还有教育、医疗等多方面的刚性投入。因此,设防标准只能随着经济社会不断发展而逐步提升。当然,气候变化对降雨模式的影响,也会带来设防标准的改变。

  上游、中游与下游的关系。俗话说,水往低处流,必须从流域视角进行系统管理。比如上游的水库建设、水土保持,中下游的蓄洪区和泄洪区划定、退耕还湖等水系建设、防洪堤和排水系统能力提升等等,都相互影响、相互关联,需要从全流域系统统筹、规划建设。

  洪水与内涝的关系。洪水和内涝都是水在某一地区过度积聚的现象,但一般来说水源不同。洪水的来源更多为区外,积聚在江河;而内涝,则来自区内,通常发生在地势低洼地或地下空间。降雨时,城市地区产生的径流量,通常会经由排水管网流入河道。如果河道水位偏高,不仅城区的水排不出去,处理不好还有可能发生河道水倒灌。因此,在确定洪涝灾害防御标准时需要系统考量。

  地上与地下的关系。随着城镇化的不断发展,地上空间愈发紧缺,导致地下空间大量开发,带来地下空间的水灾风险。地下空间的水灾管控,某种意义上比地上空间的灾害管控更难更复杂。因此,它不仅要与地上联动,而且还要有更高标准、更严要求。

  硬件与软件的关系。城市洪涝灾害的应对,不仅要有水库、防洪堤、排水管网等工程性措施,还要有国土空间规划、防灾意识、灾害风险地图、天气预报预警、应急救援、应急避难、水灾保险等非工程性措施。日本等国家的经验表明,非工程性措施非常重要。

  政府、社会与个人的关系。社会是共同生活的个人通过各种关系联合起来的集合。政府是国家表示意志、发布命令和处理事务的机关,是社会运作的中枢。面对洪涝灾害,既要高效发挥政府机关的“公助”作用,又要有序引导基层社区和社会团体的“共助”行动,更要多措并举深度激发每个居民的“自助”能力,使政府、社会和个人形成“三位一体”的强大合力。

  灾前、灾中与灾后的关系。从降雨到成灾,具有阶段性。每个阶段都应有相应的减轻灾害损失的对策和手段,且环环相扣。巨灾的发生,往往是环环出错的结果。河南郑州“7·20”特大暴雨灾害,再次警示我们要重视洪涝灾害的全过程管控。

  传统技术与新技术的关系。随着大数据、互联网、人工智能、云计算等新技术的广泛深度应用,城市洪涝灾害预报预警水平大幅度提升。但是,河南郑州“7·20”特大暴雨灾害引起的停电使部分互联网瘫痪。今后要重视新技术在洪涝灾害防御中的应用,同时在提升新技术灾害韧性的同时,也应适当降维,保留部分传统技术,以应对巨灾发生。

  雨洪系统与其他系统的关系。雨洪系统仅仅是城市大系统的一个子系统。洪涝灾害的防御,既要从雨洪系统考虑,更要从城市大系统着眼,统筹安排气象、水利、科技、自然资源、应急管理、住建、交通、人防、工信、生态环境等部门、机构的相关工作,环环相扣、无缝对接,充分发挥各部门各机构在城市洪涝灾害防御中的协同作用。(作者:翟国方 南京大学城市安全发展研究中心主任、教授,国际风险分析学会中国分会副主席)


 
 
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